II SA/Ol 131/14

Dnia 15 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 roku sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia 1/ oddala skargę; 2/ przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie adwokat H. S. kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu na rzecz skarżącego W. P. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że dniu 13 listopada 2012 r. (data wpływu pisma do Urzędu Gminy w D.), W.P. zwrócił się do Urzędu Gminy w D. o wydanie zaświadczenia o żądanej przez niego i szczegółowo wskazanej we wniosku treści. Postanowieniem z dnia 16 listopada 2012r. (Nr "[...]"), działający z upoważnienia Wójta Gminy D. Sekretarz Gminy, odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wskazano, że organ nie prowadzi ewidencji, rejestru dotyczącego przedmiotu żądania, a wnioskodawca nie wskazał przepisu prawa uzasadniającego potrzebę otrzymania zaświadczenia, jak również interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. Na skutek zażalenia, wniesionego przez W.P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., postanowieniem z dnia 25 lutego 2013 r., utrzymało w mocy powyższe postanowienie, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. Postanowienie to zostało doręczone stronie w dniu 4 marca 2013 r. W dniu 11 czerwca 2013r. (data wpływu pisma do organu), W.P. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Kolegium z dnia 25 lutego 2013 r., podnosząc że postanowienie zostało wydane bez rozpatrzenia wniosków o wyłączenie Wójta Gminy D. i Prezesa SKO w O., a także bez wezwania strony do uzupełnienia żądania. Podał, że o przyczynie wznowienia dowiedział się po konsultacji z prawnikiem w dniu 20 maja 2013r. Postanowieniem z dnia 18 lipca 2013r. (Nr "[...]"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. odmówiło wznowienia postępowania zakończonego własnym postanowieniem z dnia 25 lutego 2013r. W uzasadnieniu podano, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń jest tzw. postępowaniem uproszczonym, uregulowanym w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego i w stosunku do postępowania jurysdykcyjnego jest trybem odrębnym. W sprawach wydawania zaświadczeń organ albo wydaje zainteresowanemu zaświadczenie, albo stosownie do treści art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego wydaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Od tych postanowień - przysługuje zażalenie do organu wyższej instancji i w dalszej kolejności skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ze specyfiki tego postępowania uproszczonego wynika brak możliwości wzruszenia postanowień wydanych w trybie powołanego art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego w drodze postępowań nadzwyczajnych. Podkreślono, że zaświadczenie jest dokumentem potwierdzającym dany stan faktyczny lub stan prawny osoby lub rzeczy w dniu jego wydania, a samo wydanie zaświadczenia nie powoduje stanu res iudicata. Możliwe jest zatem ubieganie się o wydanie nowego zaświadczenia o odmiennej treści, co może wynikać ze zmian stanu faktycznego lub prawnego. Stąd też weryfikacja postanowień o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści jest zbędna i niedopuszczalna. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, W.P. nie zgodził się z pouczeniem zawartym w postanowieniu Kolegium, wskazując że służy na nie zażalenie, a nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakwestionował fakt nieprzekazania sprawy do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji celem wyłączenia Prezesa SKO w O. od orzekania w jego sprawie, co w ocenie strony świadczy o dalszym matactwie organów. Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2013r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 18 lipca 2013r. W uzasadnieniu wskazano na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z którymi od postanowień, w których Kolegium działało jako organ pierwszej instancji, służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie zażalenie. Ponadto organ podtrzymał argumentację zawartą w postanowieniu z dnia 18 lipca 2013r. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł W.P., wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień, wydanych w obydwu instancjach. W ocenie skarżącego, oba rozstrzygnięcia zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, bez rozpatrzenia wniosków o wyłączenie. Skarżący zarzucił, że zostały podjęte w oparciu o błędną podstawę prawną i przy pominięciu procedury wznowieniowej. Wskazał na wadliwe zastosowanie art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, bez uwzględnienia przepisów prawa wynikających z Rozdziału 9, w tym art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według skarżącego organ błędnie ustalił stan faktyczny i prawny sprawy. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Przy czym sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte zgodnie z prawem. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wydane w sprawie odmowy wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Kolegium, utrzymującym w mocy postanowienie Wójta Gminy D. o odmowie wydania zaświadczenia o określonej przez skarżącego treści. Podnieść zatem należy, że przedmiotowe postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, którego wzruszenia w trybie wznowieniowym domaga się skarżący, zostało wydane na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego . (Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.)., dalej powoływanej jako k.p.a. Przepis ten stanowi, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w swoim wniosku z dnia 5 grudnia 2012r. skarżący domagał się wydania zaświadczenia o określonej treści. Prawidłowo zatem zastosowano przepisy Działu VII k.p.a., odnoszące się do wydawania zaświadczeń. Należy wyjaśnić, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 i nast. k.p.a. jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanym przez właściwy organ administracji na żądanie osoby ubiegającej się o nie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Przy czym zaświadczenie jest wydawane w toku odrębnego postępowania, które uregulowane zostało w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, 2) przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zgodnie z jednolitym poglądem doktryny i orzecznictwa, postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny, a to z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. Postępowanie to ma charakter uproszczony - nie prowadzi się w nim postępowania dowodowego w trybie przepisów działu II k.p.a. W postępowaniu tym organ administracji o niczym nie rozstrzyga (tak M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz LEX 4. wydanie, wyd. LEX Wolters Kluwer Business, kom. do art. 217, także wyroki NSA z 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 630/10, LEX nr 745278, WSA z dn. 31.08.2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 56/10, Lex nr 756122, WSA z 3.12. 2010r., sygn. akt II SA/Wr 551/10, Lex nr 755651). Natomiast użyty przez ustawodawcę w art. 218 § 2 k.p.a., zwrot dotyczący możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w koniecznym zakresie" oznacza, że postępowanie wyjaśniające ma się ograniczyć do przeprowadzenia takich i tylko takich ustaleń, które pozwolą na urzędowe potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, na podstawie zgromadzonych przez organ dokumentów. Z przepisu art. 218 § 2 k.p.a. wynika, że ustawodawca uczynił wyraźną różnicę pomiędzy postępowaniem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej, a postępowaniem wyjaśniającym, koniecznym niekiedy do wydania zaświadczenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno wydanie zaświadczenia, jak i postanowienie o odmowie jego wydania nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wydając bowiem zaświadczenie, organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a nie tworzy nowego stanu prawnego. Podobnie, takiego nowego stanu prawnego nie tworzy wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W związku z tym, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, zarówno wydane zaświadczenie, jak i postanowienie o odmowie jego wydania, nie wiąże organu. Nie posiada więc ono waloru res iudicata, albowiem wraz ze zmianą faktów lub stanu prawnego istnieje możliwość wydania nowego zaświadczenia odpowiadającego aktualnemu stanowi prawnemu lub faktycznemu, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia zaświadczenia pierwotnie wydanego, czy też wydanego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Z powyższych względów słuszne jest stanowisko organu, że do postanowień wydanych w ramach postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń nie stosuje się przepisów normujących nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji, czy też postanowień, w tym tryb wznowienia postępowania. Jak wskazano bowiem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010r. (Sygn. akt I OSK 1488/10, dostępny w Internecie), postępowanie w sprawie zaświadczeń jest jedynie rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze znacznie uproszczonym i odformalizowanym. Postępowanie to uregulowane jest w przepisach działu VII kodeksu postępowania administracyjnego, które nie zawierają żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów o ogólnym, jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu zaświadczeniowym nie ma zatem zastosowania art. 145 k.p.a. Skoro zaś brak było podstaw do wznowienia postępowania z powodu niedopuszczalności takiego trybu, to wszelkie zarzuty dotyczące niewyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, czy też niewyjaśnienia powoływanych podstaw wznowieniowych, nie mają znaczenia. Skoro organ nie mógł wznowić postępowania, to nie mógł także prowadzić postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się natomiast do kwestii braku rozpatrzenia wniosku o wyłączenie Prezesa SKO w O. wyjaśnić należy, że z uwagi na powołaną wyżej specyfikę postępowania w przedmiocie wydawania zaświadczeń, w rezultacie którego organ nie przesądza o prawach i obowiązkach strony, w postępowaniu tym nie stosuje się przepisów o wyłączeniu pracowników lub organu. Tym bardziej nie sposób przyjąć, aby przepisy te miały zastosowanie w postępowaniu nadzwyczajnym. Ponadto skarżącemu należy wyjaśnić, że rozstrzygnięcia Kolegium podejmowane są przez składy orzekające, a nie przez Prezesa Kolegium, a w przedmiotowym postępowaniu Prezes Kolegium nie był członkiem żadnego ze składów orzekających w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną, należało oddalić. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach pomocy prawnej orzeczono zgodnie z art. 250 p.p.s.a.