II SA/Ol 1338/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Lekarza Weterynarii z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej – zawieszenia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Lekarza Weterynarii w M. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej J. K. prowadzącemu Przedsiębiorstwo "[...]". W uzasadnieniu podano, że w dniu "[...]" Powiatowy Lekarz Weterynarii w M. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie wymagań określonych w rozporządzeniu 852/2004 w załączniku II rozdział I, II, V. W dniu "[...]" J.K. złożył wniosek o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się przed Wojewódzkim Lekarzem Weterynarii postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w M. z dnia "[...]" w sprawie zawieszenia działalności przedsiębiorstwa J. K. do czasu usunięcia uchybień stwierdzonych w toku kontroli jego zakładu, co w ocenie wnioskodawcy stanowi zagadnienie wstępne w toczącym się postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Odnosząc się do argumentacji strony wyjaśniono, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej jest postępowaniem zupełnie niezależnym od postępowania zakończonego decyzją, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Wskazano, że odrębność obu postępowań wynika z ich przedmiotowego charakteru, a także odmiennych podstaw prawnych. Decyzja z dnia "[...]" była konsekwencją stwierdzenia w zakładzie strony niezgodności z art. 54 rozporządzenia 882/2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dobrostanu zwierząt, a także z art. 7 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Postępowanie w sprawie kary pieniężnej toczy się w oparciu o art. 55 rozporządzania 882/2004 oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego i stanowi realizację obowiązku stosowania sankcji w przypadku naruszeń prawa żywnościowego. Zatem w ocenie organu rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi zagadnienia wstępnego w przedmiotowym się postępowaniu w rozumieniu art. 91 §. 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na postanowienie to zażalenie wniósł J. K. Podniósł, że postępowanie dotyczy tej samej sprawy ilekroć występuje tożsamość podmiotu, przedmiotu postępowania oraz treści stosunku prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym. Postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej prowadzone jest w tej samej sprawie, w której wydano decyzję administracyjną, objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Żalący się wskazał, że z przeprowadzonej w jego przedsiębiorstwie kontroli sporządzono protokół, który stanowi podstawę faktyczną niniejszego postępowania, gdyż jego przedmiotem są nieprawidłowości opisane w tym protokole. Mogą one stanowić podstawę zarówno do wydania decyzji administracyjnej na mocy art. 54 rozporządzenia, jak i nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o art. 26 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. W związku z tym zdaniem strony nie jest uzasadnione stanowisko organu, że sprawa zakończona decyzją administracyjną z dnia "[...]" jest niezależną od sprawy wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Istnieje bowiem tożsamość podmiotu, przedmiotu postępowania oraz treści stosunku prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Żalący się podniósł, że rozstrzygając przedmiotową sprawę organ odwoławczy powinien uwzględnić, że kontrola została wykonana przez organ do tego nieuprawniony, z naruszeniem przepisów o właściwości organów. Ponadto w protokole nie uwzględniono uwag wnoszonych w trakcie kontroli zarówno przez stronę postępowania, jak i wyznaczonego lekarza weterynarii, a protokół udostępniono do podpisania stronie po 3 dniach od zakończenia kontroli. W ocenie strony zatem całe postępowanie przeprowadzono z rażącym naruszeniem prawa i podlega ono stwierdzeniu nieważności. Przed rozstrzygnięciem powyższych kwestii postępowanie to nie może stanowić jakiejkolwiek podstawy do dalszych działań organu. Postanowieniem z dnia "[...]"Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego uzależnione jest od wystąpienia łącznie przesłanek: postępowania administracyjnego w toku oraz rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Organ obowiązany jest zatem ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. Wskazano, że zdaniem strony zagadnieniem wstępnym jest rozstrzygnięcie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej zawieszenie działania Przedsiębiorstwa "[...]" poprzez wstrzymanie uboju do czasu usunięcia uchybień, gdyż w obu sprawach zachodzi tożsamość strony, treści stosunku prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym. W ocenie organu odwoławczego brak jest jednak tożsamości stosunku prawnego. Wskazano, że mimo tożsamości strony, odmienne przepisy wyznaczają różną treść stosunku prawnego i brak jest wzajemnej zależność decyzji w sprawie nałożenia określonych obowiązków i decyzji o nałożeniu kary administracyjnej. Zatem pomiędzy obydwoma rozstrzygnięciami nie ma związku przyczynowego, który stanowiłby podstawę zawieszenia postępowania. W obu przypadkach podstawę podjęcia decyzji stanowią ustalenia faktyczne zawarte protokole kontroli, jednak weryfikacja w trybie nadzwyczajnym decyzji o wstrzymaniu uboju nie stanowi koniecznego warunku (zagadnienia wstępnego) do wydania decyzji o nałożeniu kary, gdyż obydwa postępowania mogą się toczyć niezależnie. Ponadto stwierdzenie nieważności decyzji nie jest równoznaczne z twierdzeniem, że całe postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa. Wskazano ponadto, że podnoszona kwestia naruszenia właściwości instancyjnej stanowi zarzut postępowania odwoławczego przed Wojewódzkim Lekarzem Weterynarii w innej sprawie i nie może stanowić skutecznego zarzutu w postępowaniu dotyczącym zawieszenia postępowania. Na postanowienie to skargę wniósł J. K. - Przedsiębiorstwo "[...]" - wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego błędną interpretację i przyjęcie, że nie istnieje związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Powiatowego Lekarza Weterynarii w M. z dnia "[...]" a rozstrzygnięciem sprawy w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oraz że weryfikacja w trybie nadzwyczajnym decyzji nie stanowi warunku koniecznego do wydania decyzji o nałożeniu kary. Wskazał także na naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez zaniechanie dokonania oceny dowodów, stanowiących podstawę faktyczną wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary, przeprowadzonych z rażącym naruszeniem prawa, tj. wykonania czynności kontrolnych podmiotu przez pracowników organu do tego nieuprawnionego, bez wymaganych upoważnień do kontroli, co uniemożliwia ich używanie w jakimkolwiek postępowaniu. Zarzucił ponadto, że brak jest podstaw do wszczynania postępowania i wymierzenia kary pieniężnej, a także że nastąpiła bezprawna ingerencja Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w kompetencje organu I instancji przez to, że w sposób dorozumiany wydał polecenie Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w M. wyciągnięcia konsekwencji wobec skarżącego. W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu "[...]" przeprowadzono w przedsiębiorstwie skarżącego kontrolę, a czynności kontrolne - poza kontrolerem organu I instancji - wykonali, bez okazania upoważnień do kontroli, również pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii w imieniu Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, a zatem organu II instancji. W związku z tym należy przyjąć, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją uczestniczył organ do tego nieuprawniony, co narusza art. 15 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej i art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego o właściwości organów. Ponadto skarżący podniósł, że stosownie do art. 19 ust. 1a ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej czynności kontrolne podejmowane są po okazaniu legitymacji służbowej oraz upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, a wymaganych upoważnień pracownicy Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii nie okazali. Wyniki tej kontroli stanowią podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto skarżący podniósł, że sprawozdanie z dnia "[...]" pozwala przyjąć, że Wojewódzki Lekarz Weterynarii w sposób dorozumiany wydał polecenie wyciągnięcia konsekwencji wobec skarżącego, podmiotu, a zatem brak jest podstawy zarówno do wszczęcia postępowania, jak i do wymierzania kary pieniężnej. Przed wszczęciem kwestionowanego postępowania Powiatowy Lekarz Weterynarii w M. powinien w sposób samodzielny i niezależny ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie również samodzielnie i bez polecenia zwierzchnika podjąć dalsze działania wobec podmiotu, jeżeli doszedłby do przekonania, że ujawnione niezgodności do tego zmuszają. Natomiast wszczęcie postępowania na polecenie organu II instancji narusza w rażący sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 64 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem nie można przyjąć, że organ faktycznie wszczął postępowanie z urzędu. W związku z tym w ocenie skarżącego decyzja administracyjna, jak i całe postępowanie administracyjne, w tym czynności kontrolne, są niezgodne z prawem i nie mogą być wykorzystywane w jakimkolwiek postępowaniu i nie mogą wywoływać dalszych konsekwencji. Skarżący podniósł także, że był nieświadomy swoich praw i dlatego dotąd nie kwestionował wykonywanych czynności. Jego zdaniem nie zasługuje na uwzględnienie pogląd organu, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie miało bezpośredniego związku z wszczęciem postępowania w sprawie wymierzenia kary administracyjnej. Istnieje bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania w celu wykazania, że w niniejszej sprawie brak jest ustalonego zgodnie z prawem stanu faktycznego, dającego podstawę do działania organu. Przepis art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zakazuje bowiem organom jakiejkolwiek aktywności, jeżeli podstawą faktyczną działania są dowody przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Podobnie stanowi art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił ponadto, że Wojewódzki Lekarz Weterynarii jako organ odwoławczy weryfikuje i ocenia własne postępowanie, które przeprowadził jako organ I instancji za pomocą swoich pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast z treści art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2011r. Nr 6, poz. 18) wynika, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania stronie służy zażalenie. Przed datą wejścia w życie wskazanej nowelizacji przepis art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, w tym na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Jednakże obecnie treść art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z zasadą szybkości postępowania, wynikającą z art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Natomiast strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż na podstawie art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2148/11; postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 543/11, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 22906, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo należy wskazać, że z uzasadnienia projektu wyżej wskazanej ustawy nowelizującej Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Należy przy tym zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., sygn. akt II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 22; postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GZ 301/08; postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OZ 407/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęte w kodeksie postępowania administracyjnego analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania uzasadnia podobną wykładnię art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że skoro obecnie obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. Stosownie zaś do art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności zażalenia. Skoro zaś w kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z tej racji iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania zażalenia strony na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Z powyższych względów Sąd nie może się odnieść do zarzutów podniesionych w skardze. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 8