II SA/Ol 1368/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w budynku – niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 30 kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na wcześniejsze pismo J. L. poinformował go, że przeprowadzone czynności nie wykazały nieprawidłowości w przewodach kominowych w budynku nr "[...]" w miejscowości A, dlatego też nie wystąpiły okoliczności do wszczęcia postępowania z urzędu. Jednocześnie organ pouczył J. L., że skarga została uznana za bezzasadną i gdyby ponowił on skargę bez podania nowych okoliczności to organ może podtrzymać swoje poprzednie stanowisko bez zawiadamiania skarżącego, tj. w trybie art. 239 § 1 k.p.a. W dniu 22 września 2015 r. J. L. ponownie skierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo, w którym wniósł o wydanie decyzji w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego poprzez nakazanie właścicielowi lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym nr "[...]" w A wybudowania wkładu kominowego lub podjęcia innych czynności w oparciu o opinię kominiarską. Reakcją organu na powyższe pismo była odpowiedź Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", w którym powołał się on na treść informacji przesłanej w dniu 30 kwietnia 2015 r. Ponowił on również informację dotyczącą możliwości podtrzymania swojego poprzedniego stanowiska z możliwością pozostawienia go w aktach sprawy w trybie art. 239 § 1 k.p.a. W ocenie organu J. L. nie przedstawił żadnych nowych okoliczności, które obligowałyby PINB do podjęcia działań w trybie przepisów ustawy – Prawo budowlane. Powyższe pismo skarżący uznał za postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z urzędu i w terminie ustawowym wywiódł na nie zażalenie zarzucając naruszenie: - art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu podczas gdy w sytuacji wystąpienia potencjalnej możliwości zagrożenia życia lub zdrowia ludzi w związku z użytkowanym obiektem budowlanym PINB jest obowiązany wszcząć postępowanie z urzędu w celu wyjaśnienia sprawy; - art. 227 k.p.a. poprzez uznanie wniosku skarżącego z dnia 22 września 2015 r. za skargę, podczas gdy wniosek skarżącego dotyczył wszczęcia postępowania z urzędu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że pismo z dnia 29 września 2015 r. należało uznać za postanowienie ponieważ zawiera ono wszystkie niezbędne dla postanowienia elementy. Odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Informacja o nieprawidłowościach w stanie budynku nie może być kwalifikowana jako "zaniedbanie lub nienależyte wykonanie zadań przez właściwe organy". W momencie składania prośby o podjęcie działań mających zapobiec dalszemu szkodzeniu zdrowiu skarżącego i jego małżonki nie mogło być jeszcze mowy o niewłaściwym działaniu organu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" stwierdził niedopuszczalność złożenia zażalenia. Organ odwoławczy stwierdził, że zaistniała przedmiotowa niedopuszczalność złożenia zażalenia, gdyż w sprawie nie została wydana żadna decyzja, ani postanowienie. W sytuacji wniesienia żądania wszczęcia postępowania z urzędu, organ przy braku podstaw do wszczęcia postępowania powinien pismem poinformować występującego z takim żądaniem. Kwestia legitymacji procesowej wnoszącego pozostaje bez znaczenia, gdyż organ ocenia jedynie, czy brak jest okoliczności uniemożliwiających wszczęcie postępowania z przyczyn przedmiotowych oraz czy wszczęcie postępowania jest zasadne co do meritum. Przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy w pierwszej kolejności do badania dopuszczalności środka zaskarżenia, zaś w analizowanej sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł J. L. zarzucając naruszenie: 1/ art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku uprzedniego całościowego zbadania sytuacji w związku, z którą zostało wniesione zażalenie na postanowienie PINB, co narusza zasadę rozpoznania sprawy dwukrotnie przez organy administracji w toku postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a.; 2/ art. 37 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku rozważenia czy w okolicznościach sprawy zażalenie skarżącego mogło być potraktowane jako zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania; 3/ art. 61 i 104 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na odmowie podjęcia postępowania z urzędu, względnie zobowiązania PINB do podjęcia postępowania z urzędu, w związku z występowaniem ewidentnych nieprawidłowości w konstrukcji budynku w A nr "[...]" wymagających podjęcia interwencji przez organ nadzoru budowlanego; 4/ art. 227 i 238 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., polegającą na pozbawieniu skarżącego prawa zaskarżenia sprzecznego z prawem stanowiska PINB w związku z zupełnie pozbawionym podstaw zastosowaniem trybu skargowego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł uchylenie zaskarżonego postanowienia i uchylenie postanowienia organu I instancji, ewentualnie o zobowiązanie PINB do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 września 2015 r. Na rozprawie w sądzie pełnomocnik skarżącego stwierdził że wniosek ewentualny, pozostanie tylko wtedy aktualny gdy pismo PINB z dnia 29 września 2015r. nie zostanie uznane za postanowienie. W uzasadnieniu skargi opisano przebieg wykonywanych w sprawie czynności. Nadto podkreślono, że pisma składane przez skarżącego do PINB nie miały charakteru skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a. Intencją skarżącego było zwrócenie uwagi organu nadzoru budowlanego na realne i rzeczywiste nieprawidłowości. Organ poprzez brak wszczęcia postępowania z urzędu, jednak wyraża swoje merytoryczne stanowisko, a na takie "ukryte" rozstrzygnięcie nie przysługuje środek odwoławczy, taka sytuacja narusza zasadę demokratycznego państwa prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i wskazując, że PINB wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym to postanowieniem stwierdzono niedopuszczalność zażalenia. Postanowienie to oparło się na założeniu, że brak jest przedmiotu zaskarżenia gdyż organ I instancji nie wydał w sprawie, ani decyzji, ani postanowienia. Powyższe rozstrzygnięcie należałoby bezwzględnie uznać za słuszne, gdyby tak rzeczywiście było. Elementy jakie powinny znajdować się w wydanej decyzji, czy też postanowieniu zostały określone w art. 107 k.p.a. i art. 124 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) Nie oznacza to jednak, że w przypadku braku któregokolwiek elementu wyszczególnionego w tych przepisach nie można mówić o skutecznym rozstrzygnięciu organu administracji. Z punktu widzenia orzecznictwa i doktryny nie budzi najmniejszych wątpliwości to, że istnieje tzw. minimum elementów postanowienia (decyzji), które muszą zostać zawarte w danym rozstrzygnięciu, aby dany akt, choć do pewnego stopnia wadliwy, można było uznać za postanowienie (decyzję). Za minimum elementów postanowienia (decyzji) uznać należy cztery składniki, to jest: oznaczenie organu, oznaczenie adresata decyzji (postanowienia), rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do wydania postanowienia (decyzji). Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. organ administracji może wszcząć postępowanie administracyjne na żądanie strony lub z urzędu, organ może też stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w sprawie, a odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Powyższe unormowania dotyczą także organów nadzoru budowlanego, przy czym jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (Komentarz do ustawy - Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 701; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1108/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). W judykaturze jednolicie przyjmuje się, że czynności organów nadzoru budowlanego mają charakter policyjny. Podejmowane są zatem dla ochrony interesu publicznego, co oznacza, że postępowanie tych organów - co do zasady - wszczynane jest z urzędu (por: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II SA/OP 64/12 - Lex nr 1163187, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1500/09 - Lex nr 743275). Jednakże gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w tej sprawie w pełni aprobuje, przyjmuje się, że przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10 Lex nr 1138117 oraz z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1257/05 - Lex nr 289253). Powyższe unormowania wskazują, że organ administracji, któremu przedstawiono żądanie oparte na przepisie określającym administracyjny tryb działania zobligowany jest do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, tj. wszczęcia i prowadzenia postępowania lub odmowy wszczęcia postępowania. Nie może poprzestać na informowaniu strony, że jej żądanie jest bezzasadne, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku, organ musi w oparciu o przepisy k.p.a., zająć procesowe stanowisko, wiążące organ i stronę. Nie do końca (a w zasadzie w ogóle) jest zrozumiałe to dlaczego organ I instancji pismo skarżącego z dnia 22 września 2015 r. uznał za skargę powszechną rozpoznawaną w trybie Działu VIII k.p.a. W żadnym przypadku wniosku takiego nie można wyprowadzić z treści tego pisma. Skarżący oczekiwał wydania od organu merytorycznego i procesowego rozpoznania sprawy dotyczącej ewentualnego zadymiania jego mieszkania i właśnie to żądanie organ nadzoru budowlanego powinien rozpatrzeć. Biorąc pod uwagę treść obowiązującego prawa, w szczególności art. 61a § 1 k.p.a. i charakter żądania skarżącego nie może budzić żadnych wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł wszcząć postępowanie lub odmówić jego wszczęcia. Zgodzić się należy z twierdzeniem skargi, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" należało uznać za postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie. Jest to postanowienie do pewnego stopnia ułomne, ale zawierające minimum elementów jakie powinno zawierać rozstrzygnięcie, aby można je było uznać za postanowienie. W postanowieniu z dnia "[...]" organ został oznaczony w sposób idealny, wręcz wzorcowy, podobnie należy się odnieść do adresata tego postanowienia. Nie można mieć wątpliwości, że jest to J. L.. Rozstrzygnięcie w swej treści jest jednoznaczne, gdyż to, że postępowanie nie będzie prowadzone oznacza odmowę jego wszczęcia. O powyższym rozstrzygnęła osoba do tego uprawniona, bo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zwrócić należy uwagę także i na to, że postanowienie to opatrzone zostało datą, wskazana w nim została również błędna podstawa prawna, podobnie jak namiastka uzasadnienia. W tej sytuacji postanowienie nie zawierało jedynie pouczenia o terminie i sposobie zaskarżenia, co nie przeszkodziło skarżącemu wywieść zażalenie w terminie. Przedstawiony tok rozumowania jest zgodny z przepisami obowiązującego prawa, pozostaje on również w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego i racjonalnym tokiem rozumowania. Podzielenie stanowiska zaprezentowanego przez organ I instancji wyrażającego się praktycznie tym, że każde pismo mógłby on uznać za skargę powszechną pozbawiałoby stronę skutecznej możliwości obrony swych praw. Konsekwencją uznania pisma PINB za postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania jest konieczność rozpoznania przez organ II instancji zażalenia w sposób merytoryczny. Dlatego też postanowienie uznające niedopuszczalność zażalenia należało uchylić jak w punkcie I wyroku stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto w pkt II wyroku po myśli art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.