II SA/Ol 148/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant : St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z.K. na czynność Komendanta Policji w przedmiocie wpisu punktów karnych do ewidencji kierowców postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Przedmiotem skargi jest akt z zakresu administracji publicznej Komendanta Wojewódzkiego Policji– pismo Eksperta Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w "[...]" z dnia "[...]", znak: "[...]" - polegający na bezprawnym dokonaniu wpisu do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego punktów karnych nałożonych na Z. K. mandatem karnym serii "[...]" nr "[...]" z dnia "[...]". Kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło na tle poniższego stanu faktycznego. Pismem z dnia ‘[...]" Z. K. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w "[...]’ – dalej jako KWP, z wnioskiem m. in. o usunięcie z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego punktów karnych nałożonych mandatem karnym serii "[...]" nr "[...]" z dnia "[...]". Podał, że zawiadomieniem z dnia ‘[...]" Naczelnik Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w "[...]", na wniosek KWP , poinformował go o wszczęciu postępowania m. in. w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji kierującego pojazdem w związku z przekroczeniem limitu 24 punktów karnych, o których mowa w § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego ( Dz. U. z 2012r., poz. 48 – dalej jak rozporządzenie ) – dalej jako rozporządzenie. Powyższe było konsekwencją otrzymania mandatu karnego serii "[...]" nr ‘[...]" w dniu "[...]" za naruszenie przepisów ruchu drogowego, którym Z. K. został ukarany na kwotę 1000 zł. Podał, że za naruszenie wskazanych w przedmiotowym mandacie karnym przepisów ruchu drogowego został ukarany tylko wspomnianym mandatem w wskazanej powyżej kwocie, z pominięciem punktów karanych. W konsekwencji przypisane za owe wykroczenia także punkty karne są pozbawione podstaw prawnych. Został wprowadzony przez kontrolującego go funkcjonariusza publicznego w błąd, gdyż w trakcie kontroli nie był informowany o ukaraniu także punktami karnymi " (...) za rzekome wykroczenie, (...) ", a mając świadomość konsekwencji naruszenia przepisów ruchu drogowego również w zakresie przypisania odpowiedniej ilości punków karnych rzeczonego mandatu karnego by nie przyjął. Z upoważnienia KWP Ekspert Wydziału Ruchu Drogowego KWP pismem z dnia ‘[...]", znak: "[...]", poinformował Z. K., że w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego punkty przypisywane kierowcom mają charakter akcesoryjny w stosunku do wykroczenia, bądź przestępstwa, a o ich naliczeniu nie decyduje bezpośrednio policjant lub sąd, gdyż są one przypisywane automatycznie - po przyjęciu mandatu karnego bądź po uprawomocnieniu się rozstrzygnięcia sprawie karnej lub wykroczeniowej – za naruszenie poszczególnych przepisów ruchu drogowego. Ekspert przyznał, że brak liczby punktów na mandacie karnym jest niewątpliwie uchybieniem funkcjonariusza nakładającego mandat, jednakże organ prowadzący ewidencję jest zobowiązany przestrzegać przepisów prawa, a przypisanie innej ilości punktów ( w tym przypadku 0 ) byłoby naruszeniem § 2 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym " Do ewidencji wpisuje się naruszenia wraz z odpowiadającą im liczbą punktów karnych, zgodnie z wykazem określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia. ". Dodał, że liczba punktów na mandacie karnym ma wyłącznie informacyjny charakter i nie wiąże ona organów Policji przy wpisywaniu punktów karnych do ewidencji, zatem należy przypisać punkty w rozmiarze widniejącym nie na mandacie, lecz w licznie wskazanej w w/w rozporządzeniu. W rezultacie powyższego wniosek o usunięcie z ewidencji punktów przypisanych do wykroczenia z dnia "[...]" ekspert rozpatrzył negatywnie podtrzymując jednocześnie zasadność wniosku o sprawdzenie kwalifikacji kierującego pojazdem. Od powyższego pisma - pomimo, że nie zawierało pouczenia o możliwości ( trybie, sposobie i terminie ) jego zakwestionowania w administracyjnym toku instancji – Z. K. pismem z dnia "[...]" złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji – dalej jako KGP ponosząc argumentację zbieżną z tą zawartą w piśmie z dnia "[...]". Następnie pismem z dnia "[...]", na podstawie art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz. 270 j.t. – dalej jako p.p.s.a. ) - wezwał KWP do usunięcia naruszenia prawa, tj. usunięcia z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego punktów karnych bezprawnie przypisanych, gdyż nie zostały one nałożone mandatem karnym serii "[...]" nr "[...]" z dnia "[...]". Podniósł argumentację powyżej prezentowaną dodając, że dotrzymał 14-dniowego terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 52 ust. 3 p.p.s.a., gdyż odpowiedź na swoje odwołanie od KGP otrzymał w dniu "[...]". W skardze Z. K. aktowi, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., " ( a za takie w tym stanie rzeczy należy uznać działania Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]") " – cytat z wezwania do usunięci naruszenia prawa zawartego w piśmie skarżącego z dnia "[...]" - zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1/ art. 2 Konstytucji RP, 2/ art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, 3/ § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, 4/ § 2 ust. 3 rozporządzenia - poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że kierowcy naruszającemu przepisy ruchu drogowego można przypisać w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego punkty karne nie nałożone na kierującego mandatem karnym. Konsekwencją powyższego było – w ocenie skarżącego – naruszenie art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. nakładających na organy administracji publicznej obowiązek działania na podstawie przepisów prawa i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Podnosząc zarzuty wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasadzenie kosztów postępowania. Argumentował, jak w poprzednio przywołanych pismach. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik KWP wniósł o jej odrzucenie. Podał, że w odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia "[...]", KWP poinformował Z. K. pismem z dnia "[...]" dodając, że owe pismo nie jest decyzją w rozumieniu k.p.a., a tym samym nie przysługuje od niego odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji. W konsekwencji - w ocenie pełnomocnika - od tegoż pisma, doręczonego Z. K. w dniu "[...]" ( wydruk ze strony internetowej www.poczta-polska.pl ) przysługiwało skarżącemu prawo wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zatem mogło one ( wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ) być wniesione najpóźniej, po myśli art. 52 § 3 p.p.s.a., w dniu "[...]", a skoro powyższego skarżący dokonał pismem z dnia "[...]", to powyższemu terminowi uchybił. W konsekwencji powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podał, że stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga winna być odrzucona, gdyż wezwanie do usunięcia prawa złożone po upływie czternastodniowego terminu od dowiedzenia się o wydaniu aktu, podjęciu czynności jest niedopuszczalne, nieskuteczne i że takie wadliwe wezwanie należy traktować na równi z brakiem wezwania. Na rozprawie przed Sądem w dniu 14 kwietnia 2014r. skarżący podał, że wezwanie do usunięcia prawa złożył w terminie, jako, że nie był informowany przez jakikolwiek organ o obowiązującej w tej mierze procedurze. Wezwanie do usunięcia prawa złożył dopiero po uzyskaniu od Komendanta Głównego Policji informacji, że pismo KWP jest czynnością i dopiero od tegoż zdarzenia należy liczyć termin do dokonania przedmiotowej czynności procesowej. Uznał, że odwołanie Z. K. do KGP nie może być potraktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, gdyż KWP był jedynie pośrednikiem do przekazania korespondencji KWP. Dodał, że gdyby nawet przyjąć, że wezwanie do usunięcia prawa dostało złożone z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 52 par. 3 p.p.s.a., to skarga została wniesiona z uchybieniem terminu i podlega odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (inne niż decyzje lub postanowienia) dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa ( art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. wskazuje, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Istotą i celem tej instytucji, tj. wezwania do usunięcia prawa jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego (T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, praca zbiorowa, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 2, Warszawa 2008, str. 275, por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I FSK 497/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl - zwanej dalej "CBOSA"). Organ może, ale nie musi udzielić tej odpowiedzi. Brak odpowiedzi nie pozbawia też strony możliwości wniesienia skargi. Z kolei gdyby organ uznał racje przedstawione w wezwaniu, wniesienie skargi byłoby zbędne. Skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie jest natomiast zobowiązany czekać na odpowiedź organu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, komentarz do art. 53, teza 5). Przepisy bowiem nie wskazują, w jakim terminie organ powinien udzielić odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. ( vide wyrok NSA z dnia 5 sierpni 2010r., I OSK 806/10, lex nr 737511 ). W powołanym przepisie ustawodawca zakreślił termin do dokonania tej czynności oraz określił sposób ustalenia momentu, od którego należy go liczyć. Użył w przytoczonym przepisie sformułowania "od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności". W świetle powołanego przepisu rozpoczęcie biegu ww. terminu uzależnione jest jedynie od powzięcia lub stwierdzenia możliwości powzięcia informacji o akcie lub czynności. Nie doprecyzowano w nim natomiast jakiego charakteru ma to być informacja oraz z jakiego źródła ma ona pochodzić. Istotnym zaś pozostaje, że dotarła do osoby wnoszącej skargę, lub obiektywnie rzecz biorąc, mogła do niej dotrzeć. Ustawodawca nie doprecyzował również, że potencjalny skarżący podjął lub mógł podjąć informację o wadliwym akcie lub dokonanej czynności z konkretnego katalogu źródeł (np. inny wyrok, orzeczenie administracyjne lub pismo urzędowe), jak również, że informacja ta powinna obejmować dane o wadliwości takiego aktu lub czynności oraz okoliczności związane ze skutkami ich wydania lub podjęcia. Dlatego omawiana informacja musi obejmować wyłącznie kwestię wydania aktu lub podjęcia czynności. Od momentu jej uzyskania lub stwierdzenia takiej możliwości należy liczyć termin, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Ewentualna zaś ocena wadliwości takiego aktu lub czynności jest związana subiektywnym odczuciem strony, która przekonana o ich niezgodności z prawem, inicjuje postępowanie sądowoadministracyjne w tym przedmiocie. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego w niniejszej sprawie Sąd w składzie orzekającym nie podziela poglądu skarżącego ani pełnomocnika organu co do daty dowiedzenia się przez Z. K. o wydaniu kwestionowanego aktu. W świetle tego co przywołano, w sposób oczywisty, za ową datę nie sposób przyjąć dnia otrzymania odpowiedzi KGP z dnia "[...]" na pismo skarżącego z dnia "[...]" tytułowane odwołaniem, gdyż – jak podał sam skarżący w wezwaniu do usunięcia prawa zawartego w jego piśmie z dnia ‘[...]" – z rzeczonego pisma dowiedział się tylko o kwalifikacji stanowiska KWP prezentowanego w piśmie z dnia "[...]" właśnie jako aktu w rozumieniu art. 3 par. 2 pt 4 p.p.s.a. Jak wynika z powyższego datą w rozumieniu przywołanego przepisu jest dzień dowiedzenia się ( nawet możności ) o wydaniu zindywidualizowanego aktu względnie czynności, jako pewnego rodzaju zdarzenia prawnego, a nie jego ewentualnej kwalifikacji prawnej i jej konsekwencjach. Oceny tej w żaden sposób nie jest w stanie zmienić prezentowany przez KGP pogląd w tej mierze, gdyż rzeczony, początkowy termin jest wyznaczony przez ustawodawcę, a nie przez organ administracji publicznej ( przekazane Sądowi akta sprawy nie zawierają pisma KGP doręczonego skarżącemu w dniu "[...]"). Sąd nie podziela również poglądu pełnomocnika organu, że wiedzę o skarżonym akcie Z. K. powziął z pisma KWP z dnia "[...]", będącego reakcją na jego wystąpienie zawarte w piśmie z dnia "[...]", gdyż owe pismo było odmową usunięcia naruszenia prawa, a skoro tak, to i z istoty swej nie może być uznane za źródło dowiedzenia się o wydaniu aktu, na którego zaistnienie jednocześnie stanowi procesową reakcję. W ocenie Sądu, za najwcześniejszą rzeczoną datę dowiedzenia się o wydaniu skarżonego aktu, tj. nałożenia na skarżącego karnych punktów za naruszenie przepisów prawa o ruchu drogowym, należy uznać datę doręczenia skarżącemu ( nieustalona ) zawiadomienia Naczelnika Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w "[...]" z dnia "[...]" o wszczęciu zdefiniowanych tamże postępowań. Wspomnianą datę wskazał sam skarżący w piśmie z dnia "[...]", które z kolei należy uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 p.p.s.a. Za powyższym przemawia zwerbalizowana intencja tegoż pisma niedwuznacznie żądająca, przypomnijmy " usunięcia z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego punktów karnych bezprawnie przypisanych do mojej osoby, a których to nie otrzymałem wraz z ukaraniem mandatem karnym serii "[...]" nr "[...]" w dniu "[...]" co potwierdza treść mandatu karnego, (...) ". Trudno o bardziej klarowne zdefiniowanie żądania z tytułu zaistnienia relewantnego zdarzenia prawnego, tym bardziej sformułowanego przez skarżącego działającego bez wsparcia profesjonalnego pełnomocnika. W konsekwencji skarżący zachował 14-dniowy termin do wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czego dowodem jest prezentowana powyżej chronologia zdarzeń, tj. wystąpienie do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia "[...]", a dowiedzenie się o zdarzeniu rodzącym – w ocenie skarżącego - owe naruszenie najwcześniej w dniu "[...]". Z powyższego względu nie sposób uznać za słuszne stanowisko organu, że o wydaniu kwestionowanego aktu skarżący dowiedział się z pisma KWP z dnia "[...]", zaś wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zawarł w piśmie z dnia "[...]", a zatem z naruszeniem przywołanego niejednokrotnie terminu, co w konsekwencji czyni jego skargę niedopuszczalną z uwagi na niezachowanie - rozumiane jako złożone po terminie, czyli bezskuteczne - wymogu formalnego, jakim jest przedmiotowe wezwanie. Za poglądem wyrażonym w postanowieniu NSA z dnia 5 grudnia 2012r., który Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Bez znaczenia pozostaje przy tym nazwa pisma, gdyż podstawowym elementem kwalifikującym pismo, jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jest zakwestionowanie zaskarżonego aktu. Zatem, nie można instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby owe wezwanie znaczenia prawnego, co byłby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałby destabilizację obrotu prawnego. ( II GSK 1891/12, LEX nr 1240621, vide postanowienie NSA z dnia 3 grudnia 2013r., I OZ 1160/13, LEX nr 1405806 ). W rezultacie Z. K. nie mógł, co najmniej po raz wtóry dowiedzieć się o wydaniu kwestionowanego aktu z pisma KWP z dnia "[...]", jak uważa pełnomocnik organu, ani też z pisma KGP - doręczonego w świetle oświadczenia skarżącego – w dniu "[...]", jak tego z kolei chciałby skarżący. W świetle tego, co powyżej przyjęto, istotną kwestią w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy pismo skarżącego z dnia "[...]" stanowiło wezwanie, złożone w terminie, do usunięcia naruszenia prawa, a pismo organu z dnia "[...]" stanowiło odpowiedź na to wezwanie, a w konsekwencji od daty jego doręczenia rozpoczął swój bieg termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Odpowiedź na powyższe pytania może być tylko twierdząca, tj. skarżący, z zachowaniem terminu, pismem z dnia "[...]" wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a tenże pismem z dnia "[...]" powyższemu żądaniu nie zadośćuczynił. Kwalifikacja procesowego stanowiska KWP zawarta w piśmie z dnia "[...]" w świetle jego jednoznacznej treści pozostającej w korelacji z wezwaniem skarżącego w piśmie z dnia "[...]" w ocenie Sadu nie budzi żadnych wątpliwości. Odpowiedź KWP w piśmie z dnia "[...]" została doręczona Z. K. w dniu "[...]" ( niekwestionowane przez skarżącego ) i od tego dnia należało liczyć termin 30 dni do złożenia skargi. Autorzy komentarza do p.p.s.a. pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego - M. Jagielska, A. Wiktorowska i P. Wajda - opowiadają się za taką wykładnią art. 53 § 2 p.p.s.a., w myśl której, jakkolwiek po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 286-287). Zatem skargę do Sądu należało wnieść najpóźniej w dniu "[...]", zaś nadana została w urzędzie pocztowym w dniu "[...]", a zatem należy uznać ją za złożoną po upływie terminu do jej wniesienia, co uzasadnia jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.