II SA/Ol 160/15

Dnia 29 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie radcy prawnemu R. K. kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści) powiększoną o należny podatek VAT tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną świadczoną na rzecz skarżącego E. B. z urzędu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 11 sierpnia 2014r. zostało wszczęte na wniosek E. B. postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy A z dnia "[...]", dotyczącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa), w lokalu A w A przy ulicy A. Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz Miasta i Gminy A odmówił cofnięcia ww. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) w lokalu A przy ulicy A. W ocenie organu przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające nie wykazało w sposób jednoznaczny naruszenia przez właściciela rzeczonego baru przepisów art. 18 ust. 10 ustawy o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, określającego przesłanki cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W uzasadnieniu wskazano m.in. na to, że Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w A nie stwierdziła uchybień podczas swojej kontroli przeprowadzonej w spornym lokalu w dniu 19 września 2014r. Odwołanie od ww. decyzji wniósł E. B.. Wskazał w nim, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w barze A, zostało wydane z pominięciem osób sąsiadujących z tym barem. Tymczasem bardzo bliska odległość rzeczonego baru od domu odwołującego się (około 3 m), powinna zwrócić uwagę wydających zezwolenie na możliwość zakłócenia spokoju i spowodowania dużej uciążliwości dla otoczenia. Strona odwołująca się podniosła, że w okresie wiosenno-letnim cały proces sprzedaży i spożycia alkoholu prowadzony jest na zewnątrz lokalu. Osoba zaś prowadząca ten bar była kilkakrotnie karana przez Sąd Grodzki za łamanie ciszy i spokoju. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. Kolegium podniosło, że wprawdzie w przepisach ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wskazuje się wprost podmiotów będących stroną postępowania o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, to jednak bezspornie orzeczenie o cofnięciu będzie rozstrzygnięciem dotyczącym jedynie praw podmiotowych osoby (podmiotu), która wcześniej zezwolenie na sprzedaż uzyskała. Żadne inne podmioty – w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie mogą zostać dotknięte (w sensie ich praw podmiotowych), takim rozstrzygnięciem organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje jednolite stanowisko, że stroną postępowania o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest jedynie przedsiębiorca, który wcześniej uzyskał zezwolenie na sprzedaż takich napojów. Kolegium podzieliło stanowisko, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z punktem sprzedaży napojów alkoholowych, nie jest stroną takiego postępowania. Skargę na ww. decyzję wywiódł E. B., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił, że Kolegium zajęło się tylko jedną sprawą, zezwoleniem na sprzedaż alkoholu powyżej 4,5%, pominęło natomiast sprawę odprowadzania ścieków, czas funkcjonowania lokalu, nie odniosło się również co do kwestii dowodów, które skarżący przedstawił. Ponadto autor skargi podniósł, że bywalcy sąsiadującego z jego domem baru zachowują się głośno, co jest dla niego uciążliwe. Decyzja Kolegium jest dla skarżącego niezrozumiała. Sprawa ma zaś dla niego i jego rodziny niebagatelne znaczenie i dotyczy poprawy bytu życiowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Pismem procesowym, które wpłynęło do Sądu w dniu 22 kwietnia 2015r. uczestnik postępowania B. B. wniosła o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska zaprezentowanego przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o odmowie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa), w lokalu A w A przy ulicy A. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że ogólne reguły procedury administracyjnej nakładają na organy obowiązek badania przymiotu strony już na wstępnym etapie postępowania – bezpośrednio po wpłynięciu wniosku o jego wszczęcie. Stosownie do treści art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dlatego też należy wykazać istnienie interesu prawnego, nie zaś interesu faktycznego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (vide wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1588/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Naruszenie art. 28 k.p.a. można wywieść tylko łącznie z regulacją w ustawach materialnoprawnych (wyrok NSA z 8 listopada 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1220/11 dostępny w CBOSA). W sprawie niniejszej ustawą materialnoprawną jest ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z dnia 26 października 1982 r. (tekst jednolity. Dz.U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.). Art. 18 ust. 10 stanowi, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży organ zezwalający cofa w określonych w tym przepisie siedmiu sytuacjach. Należą do nich: 1. nieprzestrzeganie określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności: a) sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw, b) sprzedaży i podawania napojów alkoholowych z naruszeniem zakazów określonych w art. 14 ust. 3 i 4 ustawy, 2) nieprzestrzeganie określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych, 3) powtarzające się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego, 4) wprowadzenie do sprzedaży napojów alkoholowych pochodzących z nielegalnych źródeł, 5) przedstawienie fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4 ustawy, 6) popełnienie przestępstwa w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przez osobę odpowiedzialną za działalność przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie, 7) orzeczenie, wobec przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną albo wobec osoby odpowiedzialnej za działalność przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie, zakazu prowadzenia działalności gospodarczej objętej zezwoleniem. Wprawdzie ustawodawca wprost w powołanym przepisie nie wskazuje podmiotów będących stroną postępowania o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, to bezspornie orzeczenie o cofnięciu będzie rozstrzygnięciem dotyczącym jedynie praw podmiotowych osoby (podmiotu), która wcześniej zezwolenie na sprzedaż uzyskała. Żadne inne podmioty – w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie zostaną dotknięte (w sensie ich praw podmiotowych) takim rozstrzygnięciem organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje jednolite stanowisko, w pełni aprobowane przez skład orzekający w sprawie niniejszej, że stroną postępowania o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest jedynie przedsiębiorca, który wcześniej uzyskał zezwolenie na sprzedaż takich napojów (vide: wyrok NSA z 5 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 564/99; postanowienie z 14 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 618/05, wyrok z 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 32/12, wyrok z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 895/12, wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II GSK 909/10 – dostępne w CBOSA). W wyroku z 22 kwietnia 2005 r. sygn. akt SA/Rz 1586/03 (orzeczenie dostępne w CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wprost stwierdził, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z punktem sprzedaży napojów alkoholowych, tak jak ma to miejsce w przypadku skarżącego, nie jest stroną postępowania. Podkreślenia wymaga raz jeszcze, że w decyzji o cofnięciu zezwolenia nie orzeka się o prawach ani obowiązkach właściciela nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości, na której prowadzona jest przedmiotowa działalność gospodarcza. Dlatego też właściciel ten nie może wywodzić swego interesu prawnego z uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 k.c. Ewentualne zakłócenia porządku publicznego mogą dotykać sfery spraw osobistych, ale nie sfery uprawnień wynikających z wykonywania prawa własności nieruchomości. Stanowić to może ewentualne naruszenie interesu faktycznego, a to nie daje przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Jeszcze raz należy podkreślić, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć konkretna norma prawna (przepis prawa materialnego) przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu administracyjnego. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Przepis zaś art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Podstawę interesu prawnego może stanowić bowiem tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne uprawnienie, tym samym stwarzający dla danego podmiotu legitymację procesową strony (vide: wyrok NSA z 24 czerwca 2009r., sygn. akt II GSK 1075/08). Nie ulega wątpliwości, że z ewentualnej decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w barze A nie wynikną dla skarżącego żadne prawa ani obowiązki. Warto również wskazać, że w ocenie Sądu postępowanie o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych organ winien wszcząć z urzędu po powzięciu jakichkolwiek wiadomości o możliwości złamania którejkolwiek z zasad sprzedaży określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości. Z całą pewnością taką informacją, uzasadniającą ewentualne wszczęcie z urzędu postępowania będzie skarga, lub skargi osób trzecich na działanie punktu sprzedaży alkoholu opisujące nieprawidłowości, lub wnioski osób trzecich o cofnięcie zezwolenia (jak w sprawie niniejszej). Zgodnie z treścią art. 233 k.p.a. "skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony." Ustawodawca przyjął generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania. Jednak wszczęcie postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie jest obligatoryjne, gdy pochodzi od strony. Gdy pochodzi od innej osoby – organ musi sam zdecydować rozważenie podstaw prawnych do wszczęcia postępowania z urzędu (por. komentarz do art. 233 k.p.a. M. Jaśkowska LEX/el. 2013). Natomiast osoba, która dała asumpt do wszczęcia postępowania z urzędu nie nabywa przymiotu strony, choćby postępowanie zostało wszczęte na skutek jej pisma (por. wyrok NSA z 11 października 2000 r. sygn. akt I SA 1352/99 – LEX 78927). Osoba ta, w razie zignorowania jej zawiadomienia, może ewentualnie skorzystać z instytucji skargi obywatelskiej na działalność organu składanej w trybie Działu VIII Kpa. Wobec braku istnienia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym po stronie skarżącego, organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne jako bezprzedmiotowe, opierając się na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Wydanie bowiem decyzji z naruszeniem zasady skargowości, poprzez wszczęcie postępowania na wniosek podmiotu niebędącego stroną postępowania, skutkuje wadliwością takiego postępowania. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie wadliwość taka bez wątpienia zaistniała w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, na skutek wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie wniosku skarżącego. W tym stanie rzeczy jako dopuszczalne uznać należało podjęcie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Postępowanie w sprawie było bowiem bezprzedmiotowe. Na marginesie należy wyjaśnić skarżącemu, że w razie łamania przepisów prawa karnego w otoczeniu jego miejsca zamieszkania, ma on zawsze możliwość powiadomienia odpowiednich organów ścigania, w tym prokuraturę. Strona skarżąca może również rozważyć zasadność podjęcia działań prawnych przeciwko prowadzącym Bar A, w trybie cywilnym przed sądem powszechnym. W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.