II SA/Ol 19/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C.D. na uchwałę Rady Miasta E. z dnia [...] 2008 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie [...] miasta E., obejmującego [...] postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Pismem z dnia 6 grudnia 2022 r. reprezentowany przez pełnomocnika C.D., powołując się na art. 3 § 2 pkt. 5, art. 50 § 1 oraz 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), w związku z art. 101 ust. i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559, dalej: u.s.g.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Miasta E. z dnia [...] 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie [...] miasta E., obejmującego [...]. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 9 (co do obszarów oznaczonych 3MN/UT i 4ZP/5ZP), w zakresie dotyczącym działek oznaczonych numerem geodezyjnym [...] oraz w części dotyczącej załącznika graficznego do Uchwały w zakresie dotyczącym wyburzenia budynku znajdującego się na nieruchomości oznaczonej powołanymi numerami geodezyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem z dnia 11 stycznia 2023 r. (doręczonym w dniu 23 stycznia 2023 r.) Przewodnicząca Wydziału II wezwała pełnomocnika skarżącego do nadesłania dokumentu potwierdzającego złożenie do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały. W piśmie z dnia 26 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że C.D. wielokrotnie zwracał się do Miasta E. o usunięcie naruszenia prawa (poprzez dokonanie działań w zakresie doprowadzenia zapisów Uchwały do takiego stanu, aby uwzględniały możliwość dojazdu do jego posesji). Świadczy o tym szereg postępowań administracyjnych, których "tłem" jest właśnie skarżona uchwała (również zakończonych wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie). Wskazał, że na pismo skarżącego z już z 2018 r. Urząd Miejski w E. odpowiedział (pismem z dn. 24 września 2018 r.), iż zgodnie z uchwałą w sprawie MPZP [...] istnieje dojazd do nieruchomości. Podobnie, składając przedmiotową skargę za pośrednictwem organu gminy skarżący po raz kolejny opisał powody zaskarżenia aktu prawa miejscowego, zaś Gmina E., po raz kolejny nie uznała argumentacji strony, co wynika z odpowiedzi na skargę. Tym samym - ponieważ gmina mogła wielokrotnie odnieść się do argumentów skarżącego, został spełniony cel postawiony przez prawodawcę w obowiązującym na dzień podjęcia uchwały art. 101 ust. 1 u.g.n. Podniósł, że jeszcze przed dniem zadośćuczynienia wezwaniu Sądu do uzupełnienia skargi, skarżący w dniu 25 stycznia 2023 r. wezwał raz jeszcze Gminę do zaprzestania naruszenia prawa. Dodał, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 53 § 2 p.p.s.a. nie ma podstaw do nakładania na stronę skarżącą uchwałę obowiązku oczekiwania na odpowiedź organu, bądź też oczekiwania na upływ określonego terminu od wezwania, zanim wniesie ewentualną skargę do sądu administracyjnego. Minimalnym okresem, jaki należy zachować w przypadku wniesienia skargi po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, jest zatem choćby jeden dzień. Powyższe jest o tyle istotne, iż nawet gdyby uznać, że poprzednie pisma skarżącego do Gminy kwestionujące plan miejscowy nie stanowią "literalnego" wezwania do naruszenia prawa, to z pewnością na dzień wniesienia "zupełnej" (zawierającej wszystkie niezbędne elementy określone w p.p.s.a) skargi takie wezwanie zostało do Gminy E. wystosowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sąd przed merytorycznym badaniem sprawy zobowiązany jest w pierwszej kolejności skontrolować przesłanki dopuszczalności skargi, w tym wyczerpanie środków zaskarżenia przed jej wniesieniem. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie (art. 53 § 2a). W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - dalej jako "ustawa nowelizująca". Wprowadziła ona zmiany między innymi w zakresie art. 52 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, co wynika z art. 17 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Stosownie do tych przepisów art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz przepisy u.s.g., w ich brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r. Zaskarżona uchwała Rady Miasta E. została podjęta [...] 2008 r., a więc przed zmianą art. 101 ust. 1 u.s.g. (polegającą na rezygnacji z wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na akty podejmowane przez organ gminy) oraz art. 53 p.p.s.a. (zgodnie z którym od 1 czerwca 2017 r. skargę na akty, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., tj. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego można wnieść w każdym czasie). Skarżący był zatem zobowiązany do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i do zachowania terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. - w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia jest obligatoryjnym elementem skuteczności wniesienia skargi na uchwałę organu gminy podjętą przed 1 czerwca 2017 r. Stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.), w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (dostępnej na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA) wyjaśnił, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że skargę na uchwałę rady gminy podjętą przed 1 czerwca 2017 r. w trybie art. 101 u.s.g., należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi rady gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a jeżeli rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania. Z tej przyczyny Sąd wezwał skarżącego do wykazania, w terminie 7 dni, czy przed wniesieniem skargi skierował wezwanie do organu do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżącego przedłożył pismo z dnia 25 stycznia 2023 r. wzywające Gminę do zaprzestania naruszenia prawa. Dodatkowo przedłożył pismo Z. sp. z o.o. w E. z dnia 24 września 2018 r. o treści; "W odpowiedzi na pismo w sprawie dojazdu na działkę Nr [...] będącej Pana własnością, Z. Sp. z o.o. w E. realizujący zadania Gminy Miasta E. oraz Uchwały Rady Miasta E. informuje, że zgodnie z uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "E. – [...]" przedmiotowa działka posiada dojazd do posesji od ulicy [...]. Co do zagospodarowania terenu przy działkach od strony linii brzegowej jeziora [...], miejscowy plan zagospodarowania - jako obowiązująca wykładnia - przeznacza teren na wybudowanie ogólnodostępnego ciągu pieszo – rowerowego". W ocenie Sądu pismo to nie nosi cech wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Mimo braku szczegółowego uregulowania formy tego środka prawnego, nie ulega wątpliwości, że powinien on być sformułowany w sposób nie budzący wątpliwości. Nie każde zastrzeżenie do obowiązujących przepisów prawa miejscowego można zakwalifikować jako wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. Z jego treści musi jasno wynikać zamiar zaskarżenia uchwały, a z treści pisma organu nie wynika, żeby pismo dotyczące dojazdu do działki nr [...] zawierało takie żądanie. Odnosząc się natomiast do argumentacji pełnomocnika, że C.D. wielokrotnie zwracał się do Miasta E. o usunięcie naruszenia prawa, Sąd wyjaśnia, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby takie działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić jego bezpieczeństwo. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi, na podstawie przepisów przewidujących skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Ilekroć ustawodawca mówi w przepisach prawnych o środkach odwoławczych, ma na myśli prawo określonego podmiotu do jednokrotnego wniesienia danego środka od danego aktu administracyjnego. Traktując wezwanie do usunięcia naruszenia jako substytut środka odwoławczego, nie ma jednocześnie podstaw by je traktować inaczej, niż określają to przepisy w stosunku do klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Jeżeli skarga z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem terminu zostanie odrzucona, to ponowne wniesienie jej w tej samej sprawie byłoby podważeniem sensu istnienia rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Tym samym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 września 2006 r., II GSK 212/06; z 26 lutego 2009 r., II OSK 264/09; z 13 czerwca 2008 r., II OSK 754/08; z 24 stycznia 2012 r., II OSK 2/12; WSA w Kielcach z 23 listopada 2020 r., II SA/Ke 936/20, CBOSA). Powyższe oznacza, że kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może zostać uznane za takie, które skutecznie otworzyło termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę. Reasumując stwierdzić należy, że ponieważ skarżący nie wyczerpał środka zaskarżenia w postaci wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, uniemożliwia to nadanie skardze biegu. Z tych względów Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.