II SA/Ol 194/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Stare Juchy na uchwałę Rady Powiatu Ełckiego z dnia 30 grudnia 2024 r., Nr IX.82.2024 w przedmiocie pozbawienia kategorii niektórych dróg powiatowych na terenie Powiatu Ełckiego 1) stwierdza nieważność §1 pkt 1) - 5) zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Powiatu Ełckiego na rzecz strony skarżącej Gminy Stare Juchy kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 30 grudnia 2024 r. Rada Powiatu Ełckiego, działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107, dalej jako: "u.s.p.") oraz art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.; dalej jako "u.d.p."), podjęła uchwałę nr IX.82.2024 w sprawie pozbawienia kategorii niektórych dróg powiatowych na terenie Powiatu Ełckiego (dalej jako: "powiat"). W § 1 uchwały wyszczególniono drogi podlegające dekategoryzacji położone na terenie gminy Stare Juchy i gminy Prostki. Wskazano, że są to drogi o łącznej długości zbliżonej do przekazanego powiatowi odcinka drogi wojewódzkiej nr 661. W § 2 uchwały wskazano, że położenie dróg, o których mowa w § 1, przedstawia mapa poglądowa, stanowiąca załącznik do uchwały. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w związku z kaskadowym przekazaniem odcinka drogi wojewódzkiej nr 661 powiatowi pozbawia się dotychczasowej kategorii wyszczególnione drogi powiatowe o długości zbliżonej do odcinka drogi wojewódzkiej nr 661, zastąpionego nowo wybudowanymi odcinkami. Wymienione drogi powiatowe zostaną pozbawione dotychczasowej kategorii i przekazane kaskadowo gminie Stare Juchy i gminie Prostki, a tym samym zostaną zaliczone do kategorii dróg gminnych. Gmina Stare Juchy, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości. Zarzuciła jej naruszenie: - art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 i art 7 ust. 1 u.d.p. poprzez pozbawienie kategorii drogi powiatowej dróg wskazanych w treści zaskarżonej uchwały bez należytej analizy stanu faktycznego oraz bez niezbędnego uzasadnienia uchwały, a w konsekwencji z powodu błędnego uznania, że drogi te utraciły charakter dróg powiatowych i stały się wyłącznie drogami lokalnymi; - art. 2 i 16 Konstytucji RP w zw. z 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p polegające na zastosowaniu "kaskadowego" trybu przekazania dróg wyłącznie w celu uniknięcia kosztów utrzymania, remontu lub przebudowy dróg o złym stanie technicznym; - art. 10 ust. 5c u.d.p. poprzez przekazanie na rzecz skarżącej gminy odcinków dróg bez zachowania wymaganej przepisami prawa zasady pozbawiania kategorii drogi powiatowej wyłącznie odcinka o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w art. 10 ust. 5a u.d.p.; - art. 2 Konstytucji RP w zakresie naruszenia zasady przyzwoitej legislacji poprzez niedookreślenie w treści zaskarżonej uchwały i jej załącznika dokładnego przebiegu wyłączanych odcinków drogi, a tym samym brak dostatecznej określoności ustanowionych w ten sposób przepisów prawa. Skarżąca gmina wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że podjęcie przez radę powiatu uchwały na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. jest możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi powiatowej. Przed podjęciem stosownej uchwały niezbędne jest zatem poczynienie stosownych ustaleń i analizy, czy przekazywany odcinek drogi faktycznie utracił charakter drogi powiatowej. Tymczasem z przedmiotowej uchwały w żaden sposób nie wynika, że spełnione zostały ustawowe przesłanki warunkujące możliwość kaskadowego przekazania drogi. Nie sposób na podstawie treści uchwały ustalić na jakiej podstawie i kiedy przekazany został powiatowi odcinek drogi wojewódzkiej nr 661, nie zostało w żaden sposób wykazane, by przekazywane odcinki drogi nie spełniały wymogów drogi powiatowej, nie sposób zweryfikować kwestii przekazania odcinka o proporcjonalnej długości, gdyż z uchwały nie wynika, jakiej długości odcinek przekazano powiatowi. Brak uzasadnienia zaskarżanej uchwały nie pozwala de facto na weryfikację poprawności badanego aktu, a uchybienie takie należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, które daje podstawę do stwierdzenia nieważności aktu. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Powiatu wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w wyniku działań Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego (uchwała nr VII/128/24 z dnia 29 października 2024 r. w sprawie zmiany uchwały nr IV/91/24 z dnia 27 sierpnia 2024 r. w sprawie pozbawienia kategorii dróg wojewódzkich poszczególnych odcinków dróg wojewódzkich o proporcjonalnej długości do nowo wybudowanych odcinków dróg krajowych) powiat otrzymał w zarząd odcinki dotychczasowych dróg wojewódzkich o łącznej długości 11,163 km. W zaskarżonej uchwale zaś, działając na podstawie art. 10 ust. 5 c u.d.p., pozbawił kategorii dróg powiatowych odcinki o łącznej długości 10,068, w tym 6,669 km na terenie gminy Stare Juchy. Skoro przedmiotem dekategoryzacji były odcinki o długości mniejszej niż długość odcinków przekazanych uchwałą Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego, to tym samym zachowana została zasada proporcjonalności wyrażona w art. 5c u.d.p. Podniesiono, że zarząd powiatu podjął decyzję o pozbawieniu wskazanych w zaskarżonej uchwale odcinków dróg powiatowych kategorii dróg powiatowych na podstawie przeprowadzonej szczegółowej analizy stanu dróg powiatowych położonych na obszarze powiatu. Temat był przedmiotem obrad zarządu powiatu oraz komisji rady w dniach 28 listopada 2024 r., 05 grudnia 2024 r., 18 grudnia 2024 r. oraz 30 grudnia 2024 r. W trakcie tych posiedzeń zostały szczegółowo wskazane odcinki dróg powiatowych, które nie spełniają ustawowej definicji dróg powiatowych. Odcinki te zostały wskazane w załączniku do zaskarżonej uchwały. Zarząd powiatu dokonał wnikliwej weryfikacji struktury funkcjonalnej i technicznej dróg w powiecie. Weryfikacja obejmowała także funkcje wskazanych odcinków dróg, jaką obecnie pełnią. Zgodnie z generalnym podziałem dróg na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne, w majątku gminy powinny pozostać drogi o znaczeniu lokalnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przepisy art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii w trybie zwykłym. Z charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Organ zauważył, że ustawa o drogach publicznych w art. 10 ust. 5c-5f nie wskazuje literalnie, które odcinki na obszarze województwa sejmik województwa winien pozbawić kategorii dróg wojewódzkich, a tym samym nie wskazuje także na jakich obszarach powiatów rady powiatów winny pozbawić kategorii dróg powiatowych. Dalej ustawa nie wskazuje, w jakim stanie prawnym mają być przekazywane odcinki dróg. Właściwy organ uchwałodawczy może pozbawić kategorii odcinki dróg będące w jego zarządzie. Ustawa o drogach publicznych daje możliwość kaskadowego przekazania zbliżonego czy porównywalnego pod względem długości odcinka niżej do gminy. Jako jedyną przesłankę pozwalającą podjąć taką uchwałę wskazuje wyłącznie sam fakt otrzymania kaskadowego drogi od województwa i nie są tu istotne żadne inne kwestie. Nie ma żadnych ustawowych wymogów, które nakazywałyby w sposób proporcjonalny obdzielać gminy, chociażby z uwagi na fakt, iż nie da się czasami podzielić proporcjonalnie dróg, ponieważ muszą być przekazywane w logicznej całości, czy też odcinkach. Tryb kaskadowy jest trybem szczególnym, nie wymaga żadnej decyzji ze strony gminy. Jest w istocie jednostronną czynnością powiatu, podobnie jak i w drodze jednostronnej czynności powiat otrzymał w trybie kaskadowym fragment drogi wojewódzkiej Kalinowo-Cimochy. Ustawodawca dał możliwość przekazania zarządu dróg innych o mniejszym potencjale, z punktu widzenia powiatu, niżej do samorządu gminnego, właśnie po to, żeby powiat mógł zracjonalizować swoje wydatki w związku z ich wzrostem po otrzymaniu w tym trybie drogi wojewódzkiej. Istotnym jest, że gdyby powiat nie skorzystał z tego narzędzia, to wówczas musiałby utrzymywać zarówno drogę, którą otrzymał, jak i dotychczasowe drogi, które miał w swoich zasobach. Zaznaczono, że stan techniczny drogi nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, czy droga utraciła funkcję drogi powiatowej. Przepisy art. 6a u.d.p. nie wprowadzają tego rodzaju kryterium, poprzestając na kryterium komunikacji między siedzibami powiatów i siedzibami gmin lub między siedzibami gmin. W przypadku utraty takiej cechy przez drogę rada powiatu posiada kompetencję do pozbawienia jej kategorii drogi powiatowej, w tym również w trybie określonym w przepisach art. 10 ust. 5-5d u.d.p., bez względu na stan techniczny drogi. To właściwe organy powiatu, jako podmiotu zarządzającego drogami powiatowymi, decydują, które z dróg mają mieć kategorię drogi powiatowej. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej sprecyzował, że skarga dotyczy zapisów uchwały odnoszących się do gminy Stare Juchy. Podtrzymał zarzuty i argumenty podniesione w skardze. Pełnomocnik organu poparł stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Podał, że wskazane w uchwale drogi to są całe drogi, a nie jakieś ich odcinki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy zostanie wniesiona przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione. Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Na tle tego unormowania i tożsamej regulacji zawartej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wypracowane zostało w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony przez pozbawienie pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwienie ich realizacji lub przez nałożenie obowiązków (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1016/09; wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008r., sygn. akt II SA/Gd 492/08; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 2010r., sygn. II SA/Go 476/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W tym kontekście nie budzi w sprawie wątpliwości, że przedmiotem skargi jest uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, która narusza interes prawny skarżącej gminy, gdyż skutkuje przejściem z mocy prawa na własność gminy wyszczególnionych dróg, a tym samym przenosi na gminę obowiązek zarządzania tymi drogami i dbania o nie. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, co potwierdzają powołane poniżej wyroki. Dostrzec też należy, że stosownie do art. 87 ust. 1 u.s.p. strona skarżąca może kwestionować zaskarżoną uchwałę tylko w ramach własnego interesu prawnego. Zakres interesu prawnego wynika zaś z prawa, jakie przysługuje skarżącej gminie do nieruchomości objętych zaskarżonym aktem. Tym samym skarżąca mogła realizować swoje prawo do sądu w tej sprawie w granicach przysługujących jej uprawnień właścicielskich do dróg objętych zaskarżona uchwałą. Interpretacja taka potwierdzona została w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06 orzekającym o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach tego orzeczenia Trybunał wyraźnie wskazał, iż skarga w trybie art. 101 u.s.g (który jest zbieżny w swym brzmieniu z art. 87 ust. 1 u.s.p.) nie ma charakteru actio popularis – podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnych podmiotów, a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. W związku z tym wnoszący skargę może działać tylko w swoim interesie i nie może kwestionować ustaleń co do obszarów, które nie oddziałują na jego interes prawny i co do których innym uprawnionym przysługuje prawo do wniesienia skargi. Wobec tego w rozpatrywanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia mogły być tylko te postanowienia zaskarżonej uchwały, które dotyczą strony skarżącej. Uznanie naruszenia interesu prawnego skarżącej gminy daje jej prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt w zakresie posiadanego interesu prawnego. Nie oznacza to jednak automatycznie zasadności skargi. W myśl art. 79 ust. 1 u.s.p. tylko uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Zatem skuteczność skargi jest uzależniona od tego, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego strony skarżącej doszło do naruszenia przez właściwe organy norm prawa materialnego czy procesowego, mających zastosowanie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały istotnie naruszone przepisy proceduralne. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Rada Powiatu nie wykazała, że wymienione w §1 pkt 1-5 zaskarżonej uchwały drogi powiatowe przestały spełniać przesłanki do zaliczenia ich do tej kategorii i mają charakter lokalny. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 10 ust. 5c u.d.p., przy czym po kolei art. 10 stanowi, że: 1. Organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. 2. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. 3. Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. 3a. Pozbawienie drogi o znaczeniu obronnym dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w przypadku jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Przepis ust. 3 zdanie drugie stosuje się. 4. Nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. 5. Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. 5a. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. 5a1. W przypadku, o którym mowa w ust. 5a, sejmik województwa nie może pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5, zastąpionego autostradą lub drogą ekspresową. 5b. Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. 5c. Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. 5d. Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. 5e. Odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Przepisy ust. 5c i 5d stosuje się odpowiednio. 5f. Odcinek drogi powiatowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Art. 10 u.d.p. reguluje kwestię pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii. Ustalone w nim reguły odnoszą się do dwóch odrębnych przypadków. Pierwszy zachodzi w sytuacji ustalonej w art. 10 ust. 1-4 u.d.p., w której stosuje się tryb właściwy do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. W ust. 3 przyjęto, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Jak wskazuje zdanie drugie tego przepisu, pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Drugi przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej ust. 5 i następnych, określany jest mianem trybu "kaskadowego". Tryb ten uruchamiany jest oddaniem do użytkowania nowo wybudowanych odcinków drogi i polega na tym, że odcinek drogi określonej kategorii, zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, staje się z mocy prawa drogą kategorii niższej. I tak, jeśli odcinek drogi krajowej zastępowany jest nowo wybudowanym odcinkiem drogi, to odcinek stary staje się z mocy ustawy z chwilą oddania do użytku nowego odcinka drogi krajowej - odcinkiem drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5 u.d.p.). Odpowiednio dotyczy to dróg wojewódzkich (art. 10 ust. 5e u.d.p.) oraz powiatowych (art. 10 ust. 5f u.d.p.). Zauważyć należy, że aktualne brzmienie ust. 5 i ust. 5a-5f wprowadzone zostało ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 870). Do tego czasu art. 10 ust. 5 u.d.p. stanowił, że "Odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej". Po wskazanej nowelizacji, która wprowadziła kaskadowy tryb dekategoryzacji drogi, ustawodawca w art. 2 ustawy zmieniającej postanowił, że rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym (ust. 1). Odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio (ust. 2). Z unormowań powyższych wynika, że tryb kaskadowy może być uruchomiony w związku z oddaniem do użytkowania nowo wybudowanych odcinków dróg i przejściem z mocy prawa "starodroży" na daną jednostkę samorządu terytorialnego lub przekazaniem ich przez gminę w drodze art. 2 ww. ustawy zmieniającej (por wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 192/23, CBOSA). W świetle art. 10 ust. 5a u.d.p. sejmik województwa może podjąć uchwałę o pozbawieniu kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełnia definicji drogi wojewódzkiej (por. wyrok WSA w Kielcach z 12 grudnia 2024 r. sygn. akt I SA/Ke, CBOSA). Następnie powiat wobec nabycia w ten sposób odcinka drogi może pozbawić go kategorii drogi powiatowej lub pozbawić takiej kategorii inny odcinek drogi posiadający kategorię drogi powiatowej - jeżeli poddany dekategoryzacji odcinek drogi nie spełnia definicji drogi powiatowej. W powołanym wyroku sygn. II GSK 192/23 NSA podkreślił, że kaskadowy tryb może dotyczyć przekazywania "zbędnych" dróg dla danej jednostki samorządu terytorialnego, jednak z uwzględnieniem ustawowych definicji dróg publicznych poprzez wykazanie, że dany odcinek drogi nie spełnia już definicji drogi określonej kategorii. Okoliczność, iż w trybie kaskadowym rada powiatu może pozbawić kategorii drogi powiatowej każdą drogę posiadającą taki status, pod warunkiem wykazania, że procedowany odcinek drogi nie spełnia przesłanek do kwalifikowania go do tej kategorii, potwierdza uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z2022 r. poz. 1768), którą dodano do art. 10 u.d.p. ust. 5a1. W uzasadnieniu tym (druk IX.2398) prawodawca wskazał, że wskazana zmiana ma na celu doprecyzowanie mechanizmu "kaskadowego" przekazywania "starodroża" po wybudowaniu przez zarządcę dróg krajowych nowej drogi, tak aby odcinek dawnej drogi krajowej zastąpionej drogą ekspresową lub autostradą zawsze pozostawał drogą wojewódzką, co nie pozbawia możliwości pozbawienia w trybie "kaskadowym" kategorii drogi wojewódzkiej odcinka o proporcjonalnej do niego długości. Odpowiednio należy uwagi te odnieść do dróg powiatowych. Rada powiatu przystępując do pozbawienia kategorii drogi powiatowej w trybie kaskadowym powinna więc przeanalizować i wykazać, że drogi poddane dekategoryzacji nie spełniają definicji drogi powiatowej, ale spełniają kryteria drogi lokalnej. Ponadto powinna wykazać, że przekazywane drogi są proporcjonalnej długości do odcinka drogi nabytego w trybie kaskadowym. W wyroku z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1753/23, (publ. w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że długość odcinka poddanego uchwałodawczej dekategoryzacji nie może przekroczyć długości zastępowanego odcinka drogi, to znaczy uchwała rady powiatu, stanowiąca konkretyzację art. 10 ust. 5c u.d.p., jest podejmowana tylko w granicach długości odcinka (odcinków) poddanego dekategoryzacji na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. oraz w granicach odpowiedniości funkcjonalno-użytkowej na tle definicji i warunków określonych w art. 6a-7 u.d.p., co oznacza, że rada powiatu ma obowiązek należytego wykazania, że odcinki pozbawiane kategorii drogi powiatowej, w związku i na tle pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej zastąpionego nowo wybudowanym odcinkiem drogi (art. 10 ust. 5a w zw. z art. 10 ust. 5 u.d.p.), przestały spełniać funkcje drogi powiatowej (art. 6a u.d.p.), natomiast spełniają warunki do zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych (art. 7 u.d.p.). To czy w sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 10 ust. 5c u.d.p. powinno wynikać z uzasadnienia uchwały. W rozpoznawanej sprawie w przekazanych aktach znajduje się uzasadnienie do uchwały. Uzasadnienie to wskazuje tylko, że w związku z kaskadowym przekazaniem odcinka drogi wojewódzkiej nr 661 dla Powiatu Ełckiego pozbawia się dotychczasowej kategorii wyszczególnione drogi. Nie wyjaśniono w ogóle jaką długość drogi powiat otrzymał, kiedy i na jakiej podstawie, a przede wszystkim nie przeprowadzono jakiejkolwiek analizy w kontekście art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. Tym samym w uzasadnieniu tym nie wykazano spełnienia przesłanek do zastosowania omawianego przepisu. Opublikowana w Dzienniku Urzędowym wersja uchwały nie zawiera uzasadnienia i nie wspomina nic o sporządzeniu uzasadnienia. Strona skarżąca zarzuciła brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Wyjaśnić więc trzeba, że uzasadnienie, co podkreślić należy, pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Jest konieczne do ustalenia, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcie i aby możliwe było dokonanie kontroli tego rozumowania. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 18 maja 2001 r., sygn. akt III RN 197/00 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08, publ. Lex nr 526575 i z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1935/12, publ. Lex 1234203). Przyjmuje się, że skoro sądy administracyjne mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, LEX nr 453765; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 694/16, publ. w CBOSA). Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały wydanej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p., które pozwalałoby na skontrolowanie jej legalności, stanowi istotne naruszenie tego przepisu, co potwierdzają przytoczone wyroki sądów administracyjnych. Podjęta w odpowiedzi na skargę próba wyjaśnienia motywów zaskarżonej uchwały była spóźniona, ale i bezskuteczna, gdyż ograniczono się w niej tylko do ogólnikowych twierdzeń, że wymienione w uchwale drogi nie spełniają definicji dróg powiatowych. Nie wiadomo jednak, na jakich ustaleniach faktycznych oparto to twierdzenie. Jak już wyjaśniono sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu z prawem, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego wydania. Wobec braku sporządzenia właściwego uzasadnienia do zaskarżonej uchwały Sąd nie jest w stanie ustalić, jakie były dokładne motywy zajętego przez radę powiatu stanowiska, w szczególności, jakie okoliczności faktyczne przemawiały za uznaniem, że wyszczególnione w § 1 pkt 1-5 uchwały drogi nie spełniają kryteriów drogi powiatowej. Podkreślić trzeba, że uchwała wydawana na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. wymaga starannego i wyczerpującego uzasadnienia stanowiska zajętego przez radę powiatu. Musi zawierać ustalenia odpowiadające dyspozycji art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. i ich ocenę, czego w rozpoznawanej sprawie w ogóle zaniechano. Z podanych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej dróg położonych na terenie skarżącej gminy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi (300 zł) i wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł) - ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).