II SA/Ol 198/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C. na czynność (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zaniedbania i nienależytego wykonania zadań przez Naczelnika Wydziału Orzeczniczo-Prawnego postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia M. C. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na zaniedbania i nienależyte wykonanie zadań przez Naczelnika Wydziału Orzeczniczo-Prawnego (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB lub organ II instancji). Skarżący, powołując się na art. 227 oraz art. 228 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: k.p.a.)., zarzucił, że pracownik organu II instancji przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie niekompletne akta administracyjne w sprawie wniesionej przez niego skargi na postanowienie WINB z (...). Nie zostały bowiem dołączone do akt tej sprawy kopie wskazanych przez skarżącego dokumentów, które w jego ocenie są istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Skarżący podkreślił, że osoby zajmujące tak istotne stanowiska w organach administracji publicznej powinny z wyjątkową starannością wypełniać swoje obowiązki a podejmowane przez nich działania winny być zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że odpowiedź na skargę nie ma cech rozstrzygnięcia administracyjnego i nie podlega oddzielnemu zaskarżeniu. Podkreślono, że do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zostały przekazane kompletne akta przedmiotowej sprawy, która została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Ol 610/21 i rozstrzygnięta nieprawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 7 grudnia 2021 r. Wskazano, że skarga o takiej samej treści została przekazana również do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu wyższego stopnia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego, organ II instancji wyjaśnił, że w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania zgodnie z art. 234 k.p.a. Skarżący będzie mógł natomiast podnieść zarzuty dotyczące postępowania oraz dowodów zebranych w aktach sprawy w odwołaniu lub zażaleniu od przyszłego rozstrzygnięcia kończącego sprawę co do istoty. Tryb skargowy przed organami, jak i sądem administracyjnym na tym etapie postępowania jest bowiem niedopuszczalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W postępowaniu przed sądem administracyjnym, merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Powołane wyżej przepisy i normy prawne wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej, i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Tym samym, wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący, powołując się wprost na art. 227 k.p.a., zakwestionował prawidłowość czynności podjętych przez pracownika organu II instancji w zakresie przekazania akt administracyjnych do tut. Sądu w związku ze złożoną przez skarżącego skargą na postanowienie WINB. Wskazać zatem należy, że właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, czyli takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli tzw. skarg powszechnych (obywatelskich) wymienionych w art. 227 k.p.a., wnoszonych na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. Skarga tego rodzaju uruchamia bowiem jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. Należy podkreślić, że w postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że skarga określona w art. 227 k.p.a. stanowi odformalizowany środek ochrony różnych interesów jednostki, który nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego ani też postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Go 433/17, LEX nr 2345361; postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2783/13, LEX nr 1440514; postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11, LEX nr 1110181). W zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje również sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ, jak i sąd nie może kontrolować sposobu procedowania organu załatwiającego skargę na działanie (art. 237 § 1 i § 3 k.p.a.). W związku z powyższym, należy stwierdzić, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest nienależyte wykonanie obowiązków przez pracownika organu II instancji, nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być rozpatrywana przez ten sąd. Rację ma ponadto organ wskazując, że odpowiedź na skargę nie ma cech rozstrzygnięcia administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 – 9 p.p.s.a. i nie podlega oddzielnemu zaskarżeniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.