II SA/Ol 20/18

Dnia 17 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. L. i J.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2017 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wydano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lipca 2017 r. (znak: [...]) o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie G. L. i J. G., dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy S. z dnia 20 października 2009 r. (znak: [...]) o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym W. gmina S., będącej własnością Powiatu O., oznaczonej w rejestrze gruntów numerem [...] o powierzchni 0,2700 ha, na działki: - nr [...] o powierzchni 629 m2; - nr [...] o powierzchni 2071 m2, utrzymało w mocy postanowienie będące przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W dniu 22 czerwca 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło żądanie G. L. i J. G. dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy S. z dnia 20 października 2009 r. Postanowieniem z dnia 19 lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 61a k.p.a., odmówiło wszczęcia na żądanie G. L. i J. G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy S. z dnia 20 października 2009 r. (znak: [...]). Powołano się w uzasadnieniu na okoliczność, że decyzja ta była weryfikowana w trybie postępowania zwykłego i w tym przedmiocie została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostateczna decyzja z dnia 16 lutego 2010 r. (znak: [...]) o umorzeniu postępowania odwoławczego, dyktowana brakiem aktualnego, bezpośredniego i sprawdzalnego interesu prawnego wnioskodawców. Na skutek kontroli sądu administracyjnego decyzja ta stała się prawomocna, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010 r. [...] oddalił skargę G. L. i J. G., stwierdzając, że nie mają oni interesu prawnego do występowania w charakterze strony, zarówno w postępowaniach trybu zwykłego, jak i postępowaniach nadzwyczajnych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żądający stwierdzenia nieważności wyrazili niezadowolenie z takiego sposobu rozstrzygnięcia, podnosząc brak obiektywizmu. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 listopada 2017 r. Kolegium podniosło, że podstawą zastosowania w sprawie art. 61a k.p.a. jest okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy S. z dnia 20 października 2009 r. nie powinno zostać w ogóle wszczęte z tej przyczyny, iż w sprawie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 10 czerwca 2010 r. [...] oddalając skargę G. L. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lutego 2010 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego, wskazując na brak ich interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy S. z dnia 20 października 2009 r. nie mogło zostać wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, o których mowa w art. 61a k.p.a. Stąd też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wydano postanowienie Kolegium z dnia 19 lipca 2017 r. nie mógł zostać uwzględniony z przyczyn formalnych. Kolegium podniosło, iż mając na uwadze, że kompetencje orzecznicze organu rozpatrującego ponownie sprawę nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do postanowienia, lecz do całościowej analizy akt sprawy, nie stwierdzono, aby zaistniały podstawy faktyczne i prawne do zmiany postanowienia w toku instancji. Postępowanie "remonstrancyjne" nie ujawniło też naruszeń procedury administracyjnej, a zwłaszcza takich, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Skargę na postanowienie Kolegium z dnia 7 listopada 2017 r. wywiedli do tut. Sądu G. L. i J. G. żądając stwierdzenia jego nieważności, jak też stwierdzenia nieważności poprzedzającego go postanowienia z dnia 19 lipca 2017 r., ewentualnie uchylenie obu postanowień. Rozstrzygnięciu organu zarzucili naruszenie art. 7, 8, 28, 75 § 1 , 77, 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 138 § 1 pkt 1 i art. 61a k.p.a. Podnieśli, że Kolegium nie dokonało wszechstronnej oceny ich interesu prawnego z perspektywy postępowania nadzorczego ograniczając się do ustalenia, że w postępowaniu zwyczajnym nie byli przyjęci za stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W pierwszej kolejności należy wskazać, i wymaga to wyraźnego podkreślenia, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia 20 października 2009 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym W. gmina S., będącej własnością Powiatu O., oznaczonej w rejestrze gruntów numerem [...] o powierzchni 0,2700 ha, na działki: - nr [...] o powierzchni 629 m2; - nr [...] o powierzchni 2071 m2 była poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (prawomocny wyrok z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt [...]). W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd, oddalając skargę G. L. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lutego 2010 r. umarzająca postępowanie w sprawie ze skargi na decyzję Wójta Gminy S. z dnia 20 października 2009 r. w przedmiocie podziału nieruchomości, wyjaśnił, że "materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje jednoznacznie, że skarżącym nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości gruntowej położonej w obrębie W., a oznaczonej nr geodezyjnym [...]. Konsekwencją powyższego jest, iż skarżący, w ramach postępowania dotyczącego podziału nieruchomości nr [...], dysponowali wyłącznie interesem faktycznym, który nie dawał im uprawnień strony postępowania. Jednocześnie wskazać należy, że służące skarżącym prawo własności sąsiedniej działki nr [...] również nie przyznaje im interesu prawnego do uczestniczenia w postępowaniu podziałowym dotyczącym dzielonej działki nr [...], na prawach strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2248/98, ONSA 2002/2/69). Nie mieli zatem skarżący również legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji zatwierdzającej podział tej nieruchomości. W związku z tym organ II instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie umarzając postępowanie odwoławcze wszczęte przez osoby nie mające waloru strony w takim postępowaniu". Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się także, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Zatem skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed NSA w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji (v: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1230/08, publ. LEX 493588). Stąd skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, a sąd zobowiązany jest do podporządkowania się im w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Zatem wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt [...], są wiążące i mają pierwszorzędne znaczenie w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy własne postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy S. z dnia 20 października 2009 r. Rozstrzygnięcie to organ oparł na twierdzeniu, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji podziałowej. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, organ administracji publicznej, przed przystąpieniem do oceny merytorycznej wniosku, w pierwszej kolejności bada kwestie formalne warunkujące dopuszczalność wniosku, a więc ustala przede wszystkim, czy podmiot składający żądanie posiada przymiot strony. Tylko bowiem podmiot posiadający legitymację prawną ma prawo domagać się podjęcia przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do treści art. 28 k.p.a stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O istnieniu interesu prawnego można mówić tylko wówczas, gdy istnieje określona norma prawa materialnego, która stanowi podstawę ustalenia konkretnych praw i obowiązków. Interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Powszechnie przyjęte jest zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że pojęcie "interes prawny" użyte w powyższym przepisie oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes ten wynika z przepisu prawa materialnego, który w okolicznościach danej sprawy daje podstawę do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Przy czym interes prawny nie może wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu żądającego wszczęcia postępowania, ani również z uznania organu lub sądu. Wprawdzie stroną postępowania nadzwyczajnego, jest nie tylko strona postępowania zwyczajnego, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie nadzwyczajne, jednak wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji skutecznie może wszcząć postępowanie, jeżeli z przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zwykłego wynika, że domagający się weryfikacji decyzji w tym postępowaniu ma interes prawny (zob. wyrok NSA z dnia 18 września 2009 r., I OSK 1287/08, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli natomiast osoba żądająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może wykazać się tak rozumianym interesem prawnym, to organ powinien odmówić wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W sprawie bezsporne jest, że zarówno w stosunku do działki dzielonej nr [...], jak i powstałych w wyniku podziału działek nr [...] i [...] skarżący nie posiadali i nie posiadają żadnego tytułu prawnego umożliwiającego dysponowanie nimi, tj. prawa własności lub użytkowania wieczystego. Właścicielami tych działek był Powiat O., który był stroną postępowania podziałowego, jak i adresatami decyzji, albowiem źródłem jego interesu prawnego było prawo własności do dzielonej działki. Wobec tego, tylko powiat mogłyby złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Skarżący natomiast nie byli stroną tego postępowania, gdyż nie legitymowali się tytułem prawnym do gruntu objętego podziałem. I obecnie również taki tytuł skarżącym nie przysługuje. Jak wskazał WSA w Olsztynie w powołanym wyroku z dnia 10 czerwca 2010 r. "Podkreślić należy, że osoba nie posiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, będącej przedmiotem podziału, nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. Dotyczy to zarówno postępowania tzw. zwykłego, jak i postępowań nadzwyczajnych, w tym także postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Z przepisu art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej jako u.g.n.) wynika bowiem, że w zasadzie o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość decyduje jej właściciel lub użytkownik wieczysty. Jeżeli projektowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nikt poza właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2001 r., sygn. akt II/Gd 941/99, ONSA 2002/4/155; z dnia 17 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2248/98, ONSA 2002/2/69; z dnia 24 września 2003 r., sygn. akt I SA 2515/01, Lex nr 159259; z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1710/00)". Nie znajduje również uzasadnienia prawnego pogląd, że interes prawny skarżących wynika z przysługującego im prawa własności do działki sąsiedniej, bowiem skutki decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w bezpośredni sposób nie ingerują w wykonywanie prawa własności nieruchomości sąsiedniej, zatem skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności również nie wpłyną na prawa i obowiązki w sferze prawa własności działki sąsiedniej. Z istoty postępowania o podział nieruchomości wynika, że organ administracji publicznej posiada uprawnienia do wkraczania w prawo własności działki, co do której złożono wniosek o podział. Interesu prawnego w sprawie podziału nieruchomości nie można jednak wyprowadzić z tytułu własności czy wieczystego użytkowania sąsiednich działek, w stosunku do działki dzielonej, ani z żadnych innych tytułów do tej nieruchomości (zob. wyroki NSA z dnia 3 września 1999 r., II SA/Wr 933/98, z dnia 26 kwietnia 2007 r. I OSK 853/06, LEX nr 320094, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 grudnia 2007 r., II SA/Bd 756/07, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jako prawidłowe należy więc ocenić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że skarżący nie posiadali interesu prawnego legitymującego ich do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, której nie są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi, gdyż brak jest w przepisach powszechnie obowiązujących normy prawa materialnego, na której skarżący mogliby oprzeć swoje żądanie. Obligowało to organ do odmowy wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. I OPS 6/2009) żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Mając to na względzie, sąd orzekł jak w sentencji wyroku, w myśl art. 151 p.p.s.a.