II SA/Ol 203/18

Dnia 26 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi J. i S. I. na czynność Starosty w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. uznaje obowiązek Starosty dokonania na rzecz skarżących J. i S. I. zwrotu kwoty 425 złotych (słownie: czterysta dwadzieścia pięć), stanowiącej opłatę uiszczoną za wydanie karty pojazdu; 3. zasądza od Starosty na rzecz skarżących J. i S. I. solidarnie kwotę 200 złotych (słownie: dwieście), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismami z "[...]" r. i z "[...]" r. J I i S I wezwali Starostę O do zwrotu nienależnie pobranej kwoty za kartę pojazdu m-ki A o nr rej. "[...]" zarejestrowanego "[...]" r. W uzasadnieniu powołali się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Pismem z dnia "[...]" r. organ poinformował skarżących, że odmawia zwrotu należności za kartę pojazdu za powyższy pojazd uzasadniona jest przedawnieniem roszczenia, które nastąpiło "[...]" r., tj. z upływem 10-letniego terminu od daty uiszczenia rzeczonej opłaty, które to miało miejsce "[...]" r. W skardze J I i S I czynności zarzucili naruszenie: - §1 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu poprzez jego zastosowanie, podczas, gdy ów przepis jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz - art. 118 kodeksu cywilnego poprzez jego zastosowanie, podczas, gdy przywołany przepis nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Starosta o wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Organ wskazał, że roszczenie uległo przedawnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przede wszystkim należy podnieść, że skierowane do organu administracji żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310, z późn. zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 2188j. t. z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07; ONSA i WSA 2008/2/21). Niezależnie od tego, dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Wybór trybu cywilnego lub administracyjnego należy do osoby uprawnionej (zob.: uchwała SN z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, OSNC 2008/7-7/72; uchwała SN z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12, OSNC 2013/1/5; uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, dostępna [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Przepisy materialnego prawa cywilnego normujące przedawnienie roszczeń, w tym także art. 118 K.c., są stosowane w postępowaniu cywilnym. Załatwienie przez organ sprawy administracyjnej o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu odbywa się natomiast w postępowaniu regulowanym przepisami art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 52 § 3 p.p.s.a., w którym to postępowaniu nie ma podstaw do zastosowania art. 118 K.c. Niezależnie od braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 118 K.c., zauważyć należy, że z art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 52 § 3 p.p.s.a. nie wynika możliwość przedawnienia uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, o którym organ orzeka w drodze aktu lub które realizuje w formie czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ewentualnego przedawnienia nie przewidywały i nie przewidują także przepisy art. 77 ust. 1-4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602, z późn. zm.; obecnie: Dz.U.2017, poz. 1260 j.t. z późn. zm.) oraz nie przewidywał § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Sąd wskazuje również na dominujące aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że przepisy nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2009, poz. 2077 j.t. z późn. zm.) nie mogą mieć zastosowania do czynności związanych ze zwrotem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu, jeśli czynność pobrania tej opłaty miała miejsce przed wejściem w życie tej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2091/12, z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 818/12, z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1282/12; CBOSA). Takie stanowisko zaaprobował również Sąd Najwyższy stwierdzając, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, stanowi - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych - środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi się stały dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej (por. wyrok z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12). Konsekwentnie, w sprawach dotyczących zwrotu opłaty za kartę pojazdu, jeżeli opłata uiszczona została przed dniem 1 stycznia 2010 r., to jest przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie stosuje się przedawnienia, w tym na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny, a wcześniej przez organ administracji publicznej tylko w przypadku istnienia administracyjno-prawnych regulacji wprowadzających materialne terminy do wystąpienia przez stronę z żądaniem zwrotu opłaty za kartę pojazdu, jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku spornego żądania brak takich regulacji, a stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niemożliwe, gdyż przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych od dnia wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych. Sąd zwraca również uwagę, że nie znajdują podstaw prawnych wnioski, jakoby bieg terminu przedawnienia miał rozpocząć się z dniem wejścia w życie znowelizowanej ustawy. Wobec powyższego bezpodstawne jest stanowisko Starosty O, że sporne roszczenie uległo przedawnieniu. Podnieść ponadto należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; równocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym. Zgodnie natomiast z art. 178 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej rangi niż ustawa, może odmówić jego stosowania z tego powodu. Jednocześnie nie ma rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08; uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, CBOSA). Powyższe uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo, że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08, CBOSA). W ocenie Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Rozwiązanie prawne, w stosunku do którego obalono domniemanie konstytucyjności nie może być elementem systemu prawnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku prymatu konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziowskiej nad zasadą ochrony interesu finansowego organu rejestrującego, pobierającego opłatę za dokonaną czynność wydania karty pojazdu. W rezultacie objęta kontrolą sądową czynność Starosty O z "[...]" r. dokonana została bez podstawy prawnej. Należy również zauważyć, że Minister Infrastruktury i Budownictwa w dniu 24 marca 2016 wydał nowe rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w którym określono wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł, uznanej za adekwatną do wskazanych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, kosztów druku i dystrybucji tych kart. Rozpatrując niniejszą sprawę trzeba mieć także na uwadze sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 91 Konstytucji oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. Art. 90 TWE stanowi, że żadne państwo członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych państw członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07, wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Należy podkreślić, że orzeczenia wstępne ETS, w których interpretowane są przepisy prawa wspólnotowego, są co do zasady skuteczne ex tunc. Efektem przyjęcia takiej zasady jest to, że orzeczenie wstępne znajduje zastosowanie do stosunków prawnych lub zdarzeń prawnych, które powstały lub wystąpiły przed datą wydania orzeczenia wstępnego. W konsekwencji przepis prawa wspólnotowego, którego wykładnia była przedmiotem odpowiedzi ETS na pytanie sądu krajowego, winien być interpretowany zgodnie z orzeczeniem Trybunału, począwszy od daty jego wejścia w życie, a nie od daty wydania wyroku przez ETS. Skutkiem przyjęcia takiej zasady jest to, że orzeczenie wstępne znajduje zastosowanie do stosunków prawnych lub zdarzeń prawnych, które powstały lub wystąpiły przed datą wydania orzeczenia wstępnego (zob. D. Miąsik, Temporalne skutki wyroków Trybunału Sprawiedliwości (w:) M. Domańska, K. Gonera, M. Miąsik, A.Płachta, W. Postulski, N. Półtorak, K. Witz, A. Wróbel, Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Zakamycze 2005,; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 marca 2011 r., sygn. I SA/Bd 18/11, CBOSA). Mając na uwadze przytoczoną powyżej argumentację Sąd, powołując się na treść art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Orzekając o uznaniu obowiązku organu dokonania zwrotu stronie skarżącej części opłaty w wysokości "[...]" zł za kartę pojazdu (art. 146 § 2 p.p.s.a.) Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawach o sygn. akt I OSK 590/09 i I OSK 589/09 (CBOSA). NSA stwierdził, że skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.), dając Sądowi podstawę do uznania obowiązku organu do zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Sąd uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi na poziomie "[...]" zł, kierował się m.in. treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., o którym mowa była wyżej. Sąd uznał, iż niewątpliwie uiszczona przez skarżących "[...]" r. kwota "[...]" zł za wydanie kart pojazdu była zawyżona w stosunku do należnej, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wprawdzie na druku polecenia przelewu z "[...]" r. widnieje kwota "[...]" zł, lecz została ona uiszczona nie tylko za kartę pojazdu, co Sąd odczytuje z podanego symbolu KP, lecz także tytułem określonym jako DR. W rezultacie powyższego Sąd uznał obowiązek Starosty O dokonania na rzecz skarżących zwrotu "[...]" zł, a nie "[...]" zł, jak się tego domagali, gdyż powinność zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu wyraża się w różnicy pomiędzy opłatą pobraną na poczet rzeczonej należności (z wyłączeniem świadczenia pieniężnego uiszczonego na mocy innego tytułu prawnego), a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w ust. 5. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi był § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 marca 2016 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu oraz jej wtórnik (Dz.U. z 2016, poz. 457), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.