II SA/Ol 21/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na rzecz pełnomocnika skarżącego adwokata M. K. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia 22 września 2012 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. odmówił przyznania D.P. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w wysokości 95 zł, z przeznaczeniem na pokrycie opłat za mieszkanie za wrzesień 2011 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że wnioskodawca posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności orzeczony do dnia 31 października 2012 r., prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, a jego dochodem jest zasiłek stały w kwocie 444,00 zł miesięcznie. Dyrektor MOPS ocenił, że w sprawie spełnione zostało kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku celowego i wystąpiła przesłanka dysfunkcyjna, lecz wnioskowany cel nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawca nie ponosił kosztów związanych z użytkowaniem mieszkania (od 1 stycznia 2011 r. do 17 sierpnia 2011 r. wpłacił na rachunek Wspólnoty tylko 322,22 zł, natomiast suma należności za ten okres wynosiła 1.474,84 zł) i nie uiszczał właścicielowi odszkodowania za korzystanie z lokalu bez tytułu prawnego. Dyrektor MOPS wywiódł, że koszty związane z mieszkaniem obowiązany jest ponosić jego właściciel, który uiszcza je na bieżąco, wobec czego brak było podstaw, by ten cel uznać za niezbędną potrzebę bytową wnioskodawcy. Ponadto zauważył, że nieregulowanie opłat mieszkaniowych nie pozbawi wnioskodawcy prawa do lokalu, gdyż nie posiada on tytułu prawnego do tego mieszkania, a ponadto prawomocnym wyrokiem orzeczona została eksmisja, której wykonanie zostało czasowo tylko wstrzymane. Zobowiązania do uiszczania opłat za zajmowany lokal pozostają własnym zobowiązaniem wnioskodawcy wobec właściciela lokalu. Organ pierwszej instancji dodał, że wnioskodawca może uregulować swoją sytuację mieszkaniową przyjmując zaproponowany lokal socjalny. Dyrektor MOPS podniósł ponadto, że D. P. otrzymywał comiesięczne wsparcie w kwocie ok. 800 zł, przeznaczone na zasiłek stały, zakup żywności i leków oraz okresowo na zakup butli gazowych i odzieży. Wskazał, że świadczenia z pomocy społecznej nie powinny być źródłem utrzymania, a jedynie doraźną pomocą w zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej. Dyrektor MOPS podał również, jakimi środkami finansowymi dysponował i wykazał, że nie zostały one zagwarantowane w wystarczającej wysokości. Wyjaśnił, że środki te zostały przeznaczone na pokrycie kosztów pobytu podopiecznych w DPS, finansowanie dodatków mieszkaniowych, zakup w okresie jesienno-zimowym opału, odzieży i obuwia, w szczególności dla gospodarstw domowych pozostających bez źródła dochodu i mających na utrzymaniu dzieci, będących często w dużo trudniejszej sytuacji niż wnioskodawca. W złożonym odwołaniu D.P., że wyrokiem o sygn. "[...]" zobowiązany został do zapłaty na rzecz właściciela mieszkania zaległości w opłatach za używanie mieszkania. Stwierdził, że skoro korzysta z mieszkania, wody, ogrzewania wody, odprowadzania ścieków i wywozu nieczystości stałych, to opłaty z tego tytułu stanowią jego niezbędną potrzebę bytową. Dodał, że w przypadku przyznania pomocy, należne opłaty uiszczałby na rachunek Wspólnoty Mieszkaniowej, wobec czego właściciel nie ponosiłby już tych opłat a on nie zadłuży się u właściciela mieszkania. Zauważył przy tym, że mieszkanie nie było remontowane od 1978 r., zatem opłaty muszą być niższe. Ocenił, że organ pierwszej instancji zmierza do przerzucenia na niego obowiązku uiszczania opłat za korzystanie z mieszkania, co narusza jego prawo do otrzymania zasiłku na ten cel. Stwierdził ponadto, że ma "inny tytuł prawny" do mieszkania, o którym mowa w art. 9 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów. Podkreślił, że nie otrzymał propozycji lokalu socjalnego, lecz lokalu tymczasowego, której to oferty nie mógł przyjąć. Decyzją z dnia 18 listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium przypomniało w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym, co powoduje, że to organ pomocy społecznej decyduje czy przyzna i w jakiej wysokości świadczenie, o które się ubiega wnioskodawca. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że cel, na jaki miałby zostać przeznaczony wnioskowany zasiłek celowy, nie miał charakteru niezbędnej potrzeby bytowej. Stwierdziło, że zaległości w opłacie czynszu mogą mieścić się w tej kategorii tylko wyjątkowo i dotyczy to sytuacji, gdy zaległości czynszowe mogą doprowadzić do utraty prawa własności mieszkania. Wnioskodawca nie posiada natomiast żadnego tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania, gdyż wyrokiem Sądu Rejonowego w M. z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. "[...]", orzeczona została eksmisja. Nie może on zatem utracić prawa do lokalu, które ma jedynie w posiadaniu. Kolegium wywiodło z art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. z 2005 r. Dz. U. Nr 31, poz. 266 ze zm.), że właściciel lokalu ma roszczenie odszkodowawcze wobec odwołującego się w wysokości czynszu lub innych opłat za używanie lokalu, jakie odwołujący się obowiązany byłby opłacać, gdyby stosunek prawny nie wygasł. W ocenie Kolegium, odszkodowanie na rzecz właściciela mieszkania nie może jednak być utożsamiane z wymagalną zaległością czynszową, gdyż bezpośrednio uprawnionym i jednocześnie zobowiązanym do ponoszenia opłat mieszkaniowych jest jego właściciel, który reguluje je na bieżąco. Zdaniem Kolegium, niecelowe byłoby przyznanie pomocy na utrzymanie lokalu mieszkalnego, który odwołujący się zobowiązany jest opuścić, w sytuacji gdy odmawia on przyjęcia lokalu socjalnego. Organ odwoławczy zauważył też, że środki otrzymywane z pomocy społecznej stanowią tylko niezbędne wsparcie dla wnioskodawców i nie powinny być traktowane jako źródło finansowania ich wszelkich potrzeb. W złożonej skardze D.P. zarzucił, że w sprawie nie wyjaśniono dokładnie kwestii m.in. lokalu zastępczego, najmu lokalu socjalnego, stanu technicznego zajmowanego przez skarżącego mieszkania i wynikającej z tego konieczności obniżenia opłat eksploatacyjnych, a także daty utraty przez skarżącego tytułu prawnego do przedmiotowego mieszkania. Skarżący stwierdził, że posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu i wywiódł, że osoba zajmująca lokal do dnia jego opuszczenia, po dostarczeniu lokalu zamiennego lub socjalnego, traktowana jest przez ustawodawcę jako podmiot posiadający "inny tytuł prawny" do lokalu. Wyjaśnił ponadto, że z powodu braku lokalu zamiennego nie mógł kontynuować pracy podjętej w 2007 r. za granicą. Powyższe sprawiło, że we wrześniu 2011 r. nie miał środków na uregulowanie opłat za używanie mieszkania i musiał wystąpić z wnioskiem o zasiłek celowy. W ocenie skarżącego, jego wniosek jest zasadny, gdyż właściciel lokalu może wystąpić z roszczeniem odszkodowawczym za używanie lokalu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. W sprawie bezsporne jest, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności do dnia 31 października 2012 r., prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego źródłem dochodu jest zasiłek stały w kwocie 444 zł miesięcznie. Prawidłowo więc organy obu instancji uznały, że skarżący spełnia przesłanki określone w art. 7 pkt 5 i art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), warunkujące przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Pomocy społecznej udziela się bowiem osobom i rodzinom z powodu m.in. niepełnosprawności, a prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł. W kontrolowanym postępowaniu skarżący ubiegał się o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 95 zł z przeznaczeniem na uiszczenie części opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem we wrześniu 2011 r. Kwestią sporną jest prawidłowość odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 39 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Z treści cytowanego przepisu wynika wprost, że decyzja wydawana w przedmiocie zasiłków celowych ma charakter uznaniowy. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być ustawowe cele i zadania pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej winny więc uwzględnić, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1), wspiera podopiecznych w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Ponadto ma za zadanie zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, a rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 i ust. 4 cytowanej ustawy o pomocy społecznej). Pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej, wymienione w art. 3 ust. 1 ustawy, nie zostało ustawowo zdefiniowane. Można jednak przyjąć, że "niezbędna potrzeba bytowa" to taka potrzeba, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, w szczególności życie lub zdrowie (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1770/10). Zauważyć należy, że zasadnie Kolegium podniosło, że spłata zadłużenia czynszowego może być również uznana za niezbędną potrzebę bytową, uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego. Dotyczy to jednak sytuacji, w której konsekwencje zaległości czynszowych mogą prowadzić, w określonej przyszłości, do utraty tytułu prawnego do lokalu, co jest tożsame z utratą możliwości zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej (zob. wyroki NSA z dnia: 12 października 2007 r., sygn. akt I OSK 45/07, 8 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 1174/07 i 20 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 45/08). W niniejszej sprawie sytuacja taka jednak nie zaistniała. Organy obu instancji zasadnie podniosły, że skarżący zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, a ponadto prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w M. z dnia 6 stycznia 2006 r. została wobec niego orzeczona eksmisja z tego lokalu. W konsekwencji powyższego, nieregulowanie opłat czynszowych nie pozbawi skarżącego mieszkania. Nie ma on bowiem obowiązku opłacania czynszu, gdyż zobowiązanie to ciąży na właścicielu mieszkania. Prawidłowo zatem uznano, że zgłoszona przez skarżącego potrzeba - opłacenie części należności czynszowych za zajmowany lokal za wrzesień 2011 r.- nie stanowiła niezbędnej potrzeby bytowej, skoro skarżący nie był zobowiązany do regulowania czynszu. Dodać ponadto należy, że organ pomocy społecznej uwzględnił w rozpoznawanej sprawie fakt systematycznego udzielania skarżącemu pomocy (w wysokości ok. 800 zł miesięcznie) oraz konieczność zaspokojenia potrzeb wszystkich podopiecznych, w ramach posiadanych ograniczonych środków finansowych. W tym zakresie Dyrektor MOPS podał, jaką kwotą dysponował i ile wniosków o udzielenie pomocy społecznej zostało złożonych. Wbrew stanowisku skarżącego, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy i został prawidłowo oceniony przez organy orzekające. W sprawie bez znaczenia były bowiem podniesione w skardze kwestie przedstawienia przez Gminę M. propozycji zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego i wystąpienia przez poprzedniego właściciela mieszkania w 1990 r. o dostarczenie skarżącemu lokalu zamiennego, podobnie jak zastrzeżenia dotyczące stanu technicznego zajmowanego mieszkania i zasadności wysokości opłat czynszowych. Wbrew stanowisku skarżącego nie wymagała też wyjaśnienia kwestia tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania, wobec orzeczonej wyrokiem sądu powszechnego eksmisji. Nie można więc postawić skuteczne zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organ pomocy społecznej nie naruszył również przepisów prawa materialnego uznając, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego na finansowanie opłaty za zajmowane mieszkanie. Zaskarżoną decyzją nie przekroczono granic uznania administracyjnego, gdyż nawiązano do kryteriów ustawowych, które pozwalają organowi pomocy społecznej na wybór stanowiska w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej. W szczególności podniesiono, że pomoc społeczna jest instytucją pomocniczą, mająca na celu wyłącznie wsparcie osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, która nie może stanowić wyłącznego źródła finansowania wszystkich zgłaszanych potrzeb. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270), skargę należało oddalić. O zwrocie kosztów pełnomocnikowi z urzędu orzeczono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).