II SA/Ol 212/20

Dnia 6 maja 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. WSA/wyr. 1 –sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że D.K. (zwana dalej: "Skarżącą") wnioskiem z 28 sierpnia 2019 r. skierowanym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. (dalej: "GOPS", "organ I instancji") wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – D.P. Decyzją nr [...] z [...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Wójta Gminy, ponownie odmówił Skarżącej wnioskowanego świadczenia. W motywach uzasadnienia argumentowano, że niepełnosprawność matki wnioskodawczyni powstała po ukończeniu wieku określonego w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od decyzji tej Skarżąca odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"). Wyraziła niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia bowiem opiekuje się swoją niepełnosprawną matką. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] nr. [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnianiu organ odwoławczy przedstawił treść przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm) dalej: "u.ś.r.", regulujących zasady i przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśniono, że podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia przez organ I instancji był przepis art. 17 ust.1b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: - nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub - w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. określających warunki przyznawania wnioskowanego świadczenia oraz okoliczności faktyczne sprawy. Ponieważ niepełnosprawność matki wnioskodawczyni nie powstała w tym okresie odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie Skarżącej nie podzielił stanowiska organu I instancji co do braku podstaw do przyznania świadczenia z uwagi na treść art. 17 ust.1b u..r. Zdaniem Kolegium treść ww. przepisu stoi w oczywistej sprzeczności z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 roku, sygn. akt K 38/13, gdzie stwierdzono, że art. 17 ust.1b u.ś.r. w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust.1 Konstytucji RP. Przepisy Konstytucji zobowiązują organy administracyjne do bezwzględnego stosowania orzeczeń Trybunału. W konsekwencji niedopuszczalne staje się wydanie decyzji administracyjnej na podstawie przepisu uznanego następnie za niezgodny z Konstytucją RP, pomimo, że pozostaje on w obrocie prawnym. Zdaniem organu odwoławczego niezależnie od powyższego, przesłankami koniecznymi do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej opieki oraz niepodejmowanie z tego powodu pracy lub rezygnacja z zatrudnienia. W postępowaniu wszczętym w tym przedmiocie niezbędne jest ustalenie istnienia obu tych przesłanek, zaś w tym zakresie organ I instancji nadal nie poczynił wystarczających ustaleń, a bynajmniej w sposób nie budzący wątpliwości nie udokumentował tego w aktach sprawy. Nie zbadał nadal okoliczności faktycznych dotyczących związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad matką i rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawczynię. Podano, że przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istotne jest, czy strona faktycznie sprawuje opiekę nad matką i w jakim zakresie. W tym zakresie ustalenia zawarte w wywiadzie środowiskowym z [...] 2020 r., co do zakresu opieki, jak też stanu osoby wymagającej opieki, stoją w sprzeczności z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Celowe jest w związku z tym ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, podczas którego należy ustalić w sposób dokładny i nie budzący wątpliwości, czy Skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką i w jakim zakresie, ile czasu poświęca na poszczególne czynności, czy opieka ma charakter całodobowy, kto sprawuje opiekę nad matką, gdy strony nie ma w domu, czy też opieka ma charakter pomocy doraźnej. Znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie daje odpowiedzi na te pytania. Wyjaśniono nadto Skarżącej, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu i może być przyznane tylko wówczas, gdy zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Istotą tego świadczenia jest zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnej strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia zatrudnienia lub rezygnacji z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła D.K. wskazując, że ciągłe przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji i brak konkretnej decyzji budzi wiele kontrowersji. Na pomoc organu pomocy społecznej nie może bowiem liczyć osoba pokrzywdzona przez los, wymagająca stałej opieki przez 24 godziny. Wywiad środowiskowy przeprowadzany przez pracownicę MOPS jest nieadekwatny do rzeczywistej sytuacji życiowej jej mamy. Nadto do 16 marca 2020 r. nie było i nie ma reakcji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podała, że z uwagi na pogarszający się stan zdrowia (psychiczny i fizyczny) mamy zrezygnowała z zatrudnienia i zajmuje się nią przez 24 godziny. Wskazała, że nie rozumie dlaczego organy niższego szczebla postępują tak aby utrudnić życie seniorom. Przekazując sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przedstawiło swojego stanowiska w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiony sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Według wskazanych przepisów p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej - ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanka wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania wystąpi w sprawie, gdy przy rozpoznaniu sprawy organ I instancji nie ustalił okoliczności faktycznych sprawy, od których wystąpienia przepis prawa materialnego uzależnia wyprowadzenie konsekwencji prawnych jej rozstrzygnięcia przez przyznanie uprawnienia lub odmowę przyznania uprawnienia (zob. wyrok NSA z 16 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2541/18). Należy nadto wskazać, że zgodnie z poglądem NSA wyrażonym w wyroku z 9 października 2018 r. sygn. akt I GSK 3000/18, w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero, gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi I instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu I instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa (por. wyroki WSA w Poznaniu z 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, czy WSA we Wrocławiu z 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 349/13 – dostępne w CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że zarzuty sprzeciwu są zasadne i nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z rozważań przytoczonych powyżej przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczy, w których mieści się przeprowadzenie dowodów. W sytuacji gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. należy uznać za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z 19 września 2017 r., sygn. I OSK 517/17, dostępny CBOSA). Organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest zobowiązany do wykazania dlaczego nie jest możliwie uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a., lecz także niezastosowania art. 136 § 2 - 4 k.p.a. – nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy w tej sprawie uznał, ponownie ją rozpoznając, że organ I instancji nadal nie poczynił wystarczających ustaleń, "a bynajmniej w sposób nie budzący wątpliwości nie udokumentował tego w aktach sprawy". Nadto Kolegium wskazało, że "ustalenia zawarte w wywiadzie środowiskowym z dnia [...] 2020 r., co do zakresu opieki, jak też stanu osoby wymagającej opieki, stoją w sprzeczności z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji". Wskazano, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w trakcie którego ustalone zostanie, czy Skarżącą faktycznie sprawuje opiekę nad matką i w jakim zakresie, ile czasu poświęca na poszczególne czynności, czy opieka ma charakter całodobowy, kto sprawuje tą opiekę, gdy Skarżącej nie ma w domu, czy jej pomoc ma charakter doraźny. W tym miejscu należy podnieść, że Kolegium uchylając decyzję Kierownika GOPS po raz pierwszy (decyzją z [...] nr [...]), poza dokonaniem wykładni prawa - art. 17 ust. 1b u.ś.r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. Akt K 38/13 - wskazało na konieczność przeprowadzenia wyjaśniającego postępowania dowodowego, gdyż obecnie przeprowadzone jest niewystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wskazano na niezbędność ustalenia okoliczności dotyczących sprawowanej opieki oraz jej zakresu, czemu ma służyć wywiad środowiskowy oraz zeznania świadków. Organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy na temat potrzeby i zakresu świadczonej pomocy przez Skarżącą na rzecz swojej matki, możliwości wykonywania pracy zawodowej i sprawowania opieki nad matką. Zarówno z przeprowadzonego wywiadu, jak i orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynikają schorzenia na jakie cierpi matka Skarżącej, zakres świadczonej pomocy i jej niezbędność, jak też warunki w jakich zamieszkują, zarówno matka jak i Skarżąca (w jednym budynku, matka na parterze, zaś Skarżąca na piętrze). Ustalenia te skutkowały uznaniem przez organ I instancji, że wykonywana opieka przez Skarżącą ma charakter doraźny, nie jest zaś stałą uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia lub rezygnację z pracy zawodowej. Kolegium natomiast ponownie rozpoznając tę sprawę uznało, że poczynione ustalenia i zebrane dowody pozostają w sprzeczności z argumentacją zawartą w decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy w kontrolowanej decyzji stwierdza konieczność ponownego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie jednoznacznego ustalenia czy pomoc Skarżącej ma charakter doraźny czy też jest to pomoc stała oraz jaki jest jej zakres, jak też ile czasu zabierają czynności niezbędne w opiece nad matką, oraz czy istotnie występuje potrzeba całkowitej rezygnacji z zatrudnienia przez Skarżącą, lecz nie wskazuje dlaczego sam na te pytania nie może odpowiedzieć poprzez uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w trybie art.136 k.p.a. Należy zauważyć, iż określona w art.17 ust.1 ustawy przesłanka sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym nie jest powiązana z warunkiem stałego zamieszkiwania osoby sprawującej opiekę z osobą niepełnosprawną. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 1172) do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną funkcja organizmu, niezdolną do pracy wymagającą konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji co wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] nr [...]. Matka Skarżącej jest osobą o znacznie ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji. Córka zaś zamieszkuje w tym samym budynku i jak wynika z wywiadu środowiskowego pomaga matce we wszelkich czynnościach niezbędnych w jej egzystencji. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, nie do końca jest wiadomym czy Kolegium kwestionuje zachodzenie przesłanki potrzeby sprawowania opieki nad matką w sytuacji, gdy jej pomoc określa jako zwykłe czynności życia codziennego, czy też wyraża stanowisko, że Skarżąca może pozostawać w zatrudnieniu, skoro jej pomoc może być świadczona tylko doraźnie. Reasumując w rozpoznawanej sprawie nie można uznać aby ewentualne braki w postepowaniu wyjaśniającym nie były możliwe do uzupełnienia przez Kolegium i aby uniemożliwiały merytoryczną ocenę sprawy w postępowaniu odwoławczym, po ich uzupełnieniu. Podkreślić należy bowiem, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując wykładni art. 138 § 2 k.p.a., należy uwzględnić jego związek z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Nadto organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 860/07, dostępny CBOSA). Obowiązek taki winien być zrealizowany zwłaszcza, kiedy decyzja kasacyjna jest kolejnym rozstrzygnięciem podejmowanym w tej sprawie. W ocenie Sądu istniały, wynikające z przepisów procedury administracyjnej, możliwości uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, z których organ odwoławczy nie skorzystał, ale również nie wyjaśnił z jakich przyczyn odstąpił od takich działań. W tym stanie sprawy decyzja organu odwoławczego wydana została naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mógł zostać wyjaśniony w trybie art. 136 k.p.a. Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64a p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.