II SA/Ol 216/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Ł. J. na działanie Prezydenta Miasta w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 8 października 2018 r. Ł. J. (dalej jako: "skarżący") zwrócił się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o przyznanie lokalu mieszkalnego typu socjalnego. Uzasadnił, że jest osobą bezdomną. Podał, że do dnia 20 lipca 2015 r. był zameldowany w E. przy ul. "[...]". Sąd w E. wyrokiem sygn. akt II K 619/15 nakazał mu opuszczenie tego mieszkania. Wskazał, że jest osobą młodą i produktywną, ale bez stałego miejsca zameldowania nie jest możliwe podjęcie pracy zarobkowej. Wyjaśnił, że posiada zadłużenie alimentacyjne w wysokości 100 tys. zł. Do wniosku załączył zaświadczenie o odbywaniu kary pozbawienia wolności od 5 lutego 2018 r. do 5 czerwca 2019 r. W odpowiedzi, pismem z dnia 6 listopada 2018 r. kierownik Referatu Spraw Mieszkaniowych w Departamencie Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji w Urzędzie Miejskim, działając z upoważnienia Prezydent Miasta, poinformował skarżącego, że zasady przydziału mieszkań unormowane są w uchwale Rady Miejskiej z dnia 14 listopada 2013 r., nr XXVI/721/2013 w sprawie określenia "Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto". (Dz. Urz. Woj. Warm.-Mazur. z 2018 r. poz. 4156). Warunkiem przydziału mieszkania jest uzyskanie pozytywnej opinii Społecznej Komisji Mieszkaniowej i umieszczenie na liście przydziału mieszkań na dany rok kalendarzowy. Organ wskazał, że wniosek skarżącego zostanie rozpatrzony po opuszczeniu jednostki penitencjarnej i zaktualizowaniu danych. Wskazano, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej udziela niezbędnej pomocy na rzecz osób opuszczających zakład karny w formie finansowej, jak i również zabezpiecza schronienie. W dniu 31 stycznia 2019 r. skarżący wniósł do tutejszego Sądu skargę na Prezydenta Miasta. Przytoczył stan faktyczny sprawy. Powtórzył argumenty podniesione we wniosku. Zaznaczył, że nie będzie miał się gdzie podziać po wyjściu z więzienia, do czasu rozpatrzenia wniosku. Wyraził niechęć do przebywania w noclegowni. Podkreślił, że ma 38 lat i chce żyć jak normalny obywatel. Udokumentował, że posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do 31 stycznia 2022 r. i z tego tytułu będzie go stać na czynsz. Wniósł o przeprowadzenie postępowania przez Sąd. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Prezydenta Miasta wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Podniósł, że skargi powszechne w rozumieniu Działu VIII k.p.a. nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Niezależnie od powyższego, organ wyjaśnił jakie kryteria musi spełnić osoba ubiegająca się o przydział lokalu mieszkalnego z zasobu gminnego, aby mogła zostać wpisana do rejestru osób oczekujących na przydział. Podkreślił, że warunkiem realizacji wniosku jest uzyskanie pozytywnej opinii Społecznej Komisji Mieszkaniowej i umieszczenie na ostatecznej liście przydziału mieszkań na dany rok kalendarzowy. Powtórzył, że wniosek skarżącego zostanie rozpatrzony po opuszczeniu Zakładu Karnego w S i po zamieszkaniu na terenie E. Na podstawie zarządzenia Sądu z dnia 20 marca 2019 r., skarżący został wezwany do wyjaśnienia w terminie 7 dni: czy jego skarga jest skargą na działalność organu (Prezydenta Miasta), czy skargą na pismo z dnia 6 listopada 2018 r., czy też skargą na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o umieszczenie na liście przydziału mieszkań. Wyznaczony termin upłynął bezskutecznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W rozpoznawanej sprawie skarga podlega odrzuceniu, bowiem przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe unormowania wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co ma tę konsekwencję, że wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpatrywanym przypadku skarżący wniósł o przydział lokalu komunalnego. Zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U z 2018r. poz. 1234). Stosownie do art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach, wykorzystując do tego mieszkaniowy zasób gminny. Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 ustawy). Rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali, warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej ( art. 21 ust.1 pkt 2 i ust. 3 pkt 5 ustawy). Stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2018 r. poz. 994) uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa wykonuje organ wykonawczy gminy, którym jest odpowiednio wójt w gminie wiejskiej, burmistrz w gminie miejskiej lub prezydent miasta w miastach powyżej 100.000 mieszkańców (art. 26 ustawy o samorządzie gminnym). Gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy, w tym rozdysponowywanie lokalami komunalnymi należy zatem ogólnie do zadań prezydenta miasta, który realizuje je na rzecz Gminy, będącej właścicielem wynajmowanych lokali mieszkalnych, przy udziale czynnika społecznego, na zasadach określonych w uchwale rady gminy. Uchwała taka może więc określać podmiot, któremu powierzone zostanie wykonywanie czynności związanych z przydziałem lokalu komunalnego. Zgodnie z obowiązującą uchwałą Rady Miejskiej z dnia 14 listopada 2013 r., cytowaną przez organ, podmiotem takim jest Społeczna Komisja Mieszkaniowa powoływana przez Prezydenta Miasta, która opiniuje wnioski o najem lokali (§ 5, § 6, § 7 i § 11 uchwały). Przy czym wstępnej weryfikacji wniosku dokonuje właściwy departament (§ 4 ust. 1 uchwały). Jeżeli wniosek o najem lokalu nie spełnia wymogów określonych w § 3, Prezydent informuje o tym zainteresowanego na piśmie (§ 4 ust. 2 uchwały). Stosownie do § 3 ust. 1 uchwały o najem lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony może ubiegać się osoba, która spełnia łącznie wymienione warunki, w tym zamieszkuje na terenie miasta E. (pkt 2). Tylko wnioski pozytywnie zaopiniowane przez Komisję, właściwy departament uwzględnia przy sporządzaniu projektów list przydziału, podlegających zatwierdzeniu przez Prezydenta i podawanych do publicznej wiadomości. Komisja rozpatruje też odwołania od projektu listy przydziału. Lokale do zasiedlenia proponowane są osobom umieszczonym na listach przydziału lokali mieszkalnych. Po przyjęciu przez wnioskodawcę zaproponowanego lokalu Prezydent wydaje skierowanie do zawarcia umowy najmu (§ 5, § 6, § 7, § 11 uchwały). Zatem organ wykonawczy Gminy może podpisać umowę najmu na określony lokal mieszkalny lub socjalny tylko z osobami umieszczonymi na liście przydziału. W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na etapowość procedury oddawania w najem lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych etap zawarcia umowy czy odmowy zawarcia umowy najmu z osobą zweryfikowaną jako spełniającą określone przez radę gminy kryteria, ma charakter cywilnoprawny i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Jedynie rozstrzygnięcie o spełnieniu przesłanek do ubiegania się o najem lokalu z zasobu gminy przez konkretny podmiot wnioskujący, wymaga zachowania trybu administracyjnoprawnego, tj. wydania aktu, stwierdzającego istnienie albo brak uprawnienia odpowiadającego przesłankom określonym przez lokalnego prawodawcę. Takim aktem w rozpatrywanym przypadku jest przewidziana w uchwale lista przydziału, do której ma zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08). Podkreślić należy w sprawach przydziału lokali komunalnych zaskarżeniu do sądu administracyjnego mogą podlegać projekty list przydziału lokali, które organ wykonawczy gminy zatwierdza ostatecznie i ogłasza. Niewątpliwym w sprawie jest, że wniosek skarżącego nie został objęty powyższą procedurą. Organ pismem z dnia 6 listopada 2018 r. poprzestał na poinformowaniu skarżącego o zasadach przydziału lokali komunalnych w Gminie Miasto, z uwagi na odbywanie przez skarżącego kary pozbawienia wolności w Zakładzie Karnym w S. A więc uwzględniono, że skarżący nie ma aktualnie miejsca zamieszkania na terenie miasta E., a jest to jeden z warunków ubiegania się o przydział lokalu komunalnego na terenie miasta E. Oceniając to pismo, uwzględnić należy jednak przede wszystkim, że pismo to nie jest władczym rozstrzygnięciem, ale ma jedynie walor informacyjny. Z tego powodu pismo to samo w sobie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Pisma organu wykonawczego osoby prawnej, jaką jest Gmina, nie mogą być w takich sprawach uznane za sprawowanie władztwa administracyjnego także z tego powodu, że zawarcie umowy najmu jest stosunkiem cywilnoprawnym. W wyroku z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2082/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pismo o braku możliwości uwzględnienia wniosku w sprawie lokalu mieszkalnego nie zawiera władczego rozstrzygnięcia decydującego o sytuacji prawnej strony, jak również nie nakłada żadnych konkretnych obowiązków ani nie przyznaje uprawnień wynikających z przepisów prawa. Pismo to jest jedynie stanowiskiem organu informującym o stanie faktycznym i prawnym sprawy i nie może być uznane za akt lub czynność podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Samo udzielenie wyjaśnień i zajęcie stanowiska w kwestii przydziału lokalu nie stanowi rozstrzygnięcia administracyjnoprawnego w indywidualnej sprawie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1200/15, z dnia 11 maja 2016 r., II SA/Kr 1859/14 oraz postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 24 maja 2016r., sygn. akt II SAB/Bk 17/16, publ. na stronie orzezcenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, wniesioną skargę zakwalifikować należy jako skargę, o której mowa w przepisach Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz.2096, dalej jako: "k.p.a."), dotyczącego skarg i wniosków. Stosownie do treści art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga tego rodzaju jest szczególnym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, zawierającym zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. W myśl art. 228 k.p.a. skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Natomiast właściwość tych organów określa art. 229 oraz 230 k.p.a. Z powyższych przepisów wynika wyraźnie, że postępowanie skargowe normowane przepisami Działu VIII k.p.a. prowadzone jest wyłącznie przez organy administracji publicznej. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainicjowana skargą ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników, sprowadzająca się do ustalenia prawidłowości i terminowości ich działania oraz zbadania potrzeby podjęcia określonych czynności, stanowi wewnętrzną sprawę organów. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Przepisy Działu VIII k.p.a. nie przewidują kontroli sądów administracyjnych w sprawach objętych tymi regulacjami. Z powyższych względów w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zatem właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu czy pracowników, skarg wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości (por. postanowienia Naczelnego Sadu Administracyjnego: z 25 lutego 2009 r., sygn. II OSK 241/09; z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2849/15 i powołane tam orzecznictwo, post. WSA w Olsztynie z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 843/17, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić należy też skarżącemu, że sąd administracyjny posiada generalnie tylko uprawnienia kontrolne. Właściwość sądu, jak już wskazano, sprowadza się w zasadzie do oceny legalności działania organu w zakresie sprawowania władztwa administracyjnego. Dlatego sąd administracyjny nie może zastąpić właściwych organów i samodzielnie przeprowadzić merytorycznej oceny wniosku o przydział lokalu, o co skarżący wnosił w skardze. Jak wynika z zapisów powoływanej uchwały spełnienie kryteriów do przydziału lokalu komunalnego na terenie Gminy Miasta jest etapowe i oceny w tym względzie dokonują wyznaczone podmioty. W tym stanie rzeczy skarga podlegała odrzuceniu z mocy art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.