II SA/Ol 251/13

Dnia 25 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Renata Kantecka Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 10 marca 2011 r., Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty O. z dnia 15 listopada 2007 r. oraz decyzję Starosty O. z dnia 15 listopada 2001 r., zatwierdzającą projekt budowlany na rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej do zbiornika bezodpływowego w miejscowości C. gm. D., na działce nr geod. "[...]" i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 12 grudnia 2001r. znak "[...]" Starosta O. udzielił Państwu A. i K. W. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego w formie dobudowy, celem zwiększenia powierzchni istniejącego na parterze mieszkania oraz budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem bezodpływowym o poj. 10 m3 w C. nr "[...]", gm. D., na działce ewidencyjnej nr "[...]". Decyzja ta stała się ostateczna. Decyzją z dnia 14 lutego 2007r., Starosta O. odmówił wznowienia – na wniosek Pani Z. P. - postępowania zakończonego powyższą decyzją ostateczną. Wojewoda, w postępowaniu odwoławczym, decyzją z 8 maja 2007r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Postanowieniem z 8 czerwca 2007r. Starosta O., działając z urzędu, wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia 12 grudnia 2001 r. w przedmiocie udzielonego inwestorom pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr "[...]" w C. nr "[...]", gm. D. i decyzją z 14 czerwca 2007r. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej. Wojewoda, rozpatrując odwołanie Z. P., decyzją z dnia 13 sierpnia 2007r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Następnie, decyzją z dnia 15 listopada 2007r., Starosta O., po ponownym rozpatrzeniu sprawy o wznowienie postępowania, ponownie odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 12 grudnia 2001 r. Odwołanie od tej decyzji złożyła Z. P. Po rozpatrzeniu tego odwołania, Wojewoda, decyzją z 4 lutego 2008r. uchylił w całości decyzję Starosty O. z 15 listopada 2007r. oraz orzekł o uchyleniu decyzji Starosty O. z dnia 12 grudnia 2001 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego oraz budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem bezodpływowym o poj. 10 m3 na działce nr "[...]" w C., gm. D. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i K. W. Uwzględniając skargę, decyzją z 26 marca 2008 r., Wojewoda uchylił własną decyzję z 4 lutego 2008r, uchylił decyzję Starosty O. z dnia 15 listopada 2007r. oraz orzekł o odmowie uchylenia decyzji Starosty O. z dnia 12 grudnia 2001 r., gdyż w tej sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z kolei złożyła poprzez pełnomocnika Z. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, postanowieniem z dnia 8 lipca 2008 r. umorzył postępowanie sądowe ze skargi A. i K. W. na decyzję Wojewody z dnia 4 lutego 2008 r. oraz wyrokiem z dnia 8 lipca 2008r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz wcześniejszą decyzję z dnia 4 lutego 2008 r. Wojewoda, uwzględniając wyrok WSA, decyzją z dnia 23 lipca 2010 r., uchylił w całości decyzję Starosty O. z dnia 15 listopada 2007r. oraz uchylił decyzję Starosty O. z dnia 12 grudnia 2001r. i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego oraz budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem bezodpływowym na działce o nr "[...]" w C., gmina D. Na powyższą decyzję A. i K. W. oraz Z. P. wnieśli, każde z osobna, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że zaskarżoną decyzją Wojewoda nie wykonał wskazań tut. Sądu. Sąd wskazał, iż stosując się do zaleceń tut. Sądu organ powinien ocenić zebrany materiał dowodowy i orzec merytorycznie o istocie sprawy, tak jakby sprawa w danej instancji nie była rozpatrywana. Mając na względzie powyższe wskazania, Wojewoda wezwał inwestorów do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością (dz. Nr "[...]" w C., gm. D.) na cele budowlane. Oświadczenia nie przedłożono, wyjaśniono tylko, że przed rozpoczęciem budowy w 2001 r. inwestorzy posiadali pisemną zgodę na budowę od Państwa C. i E. P. oraz Państwa M. i K. J. oraz ustną zgodę od Pani Z. P. Organ ustalił na podstawie zgromadzonego materiału w sprawie, że aktualnie inwestorzy nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym Wojewoda wydał w dniu 10 marca 2011 r. decyzję, o której mowa na wstępnie. W związku z tą decyzją, Pan W. B. – współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości – pismem z dnia 9 lutego 2012 r.- wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie decyzji, nakazującej rozbiórkę obiektu, wzniesionego przez A. i K. W. na działce nr "[...]" w C., gm. D. Organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne, w ramach którego ustalił, że przedmiotowa rozbudowa została wykonana w oparciu o pozwolenie na budowę ostateczne w okresie wykonywania robót i oddana do użytkowania zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, a pozwolenie następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ zobowiązał inwestorów do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Inwestorzy przedłożyli wymagane opracowanie. W związku z tym PINB, decyzją z dnia 19 grudnia 2012 r., orzekł o braku przesłanek do wydania decyzji nakazującej Państwu A. i K. W. wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej do zbiornika bezodpływowego w miejscowości C. gm. D., na działce nr geod. "[...]", do stanu zgodnego z prawem. Od decyzji tej odwołał się W. B., podnosząc, że inwestorzy nie dysponowali i nie dysponują nadal zgodą na dokonanie rozbudowy, zatem roboty zostały wykonane bez zgody wszystkich współwłaścicieli. Decyzją z dnia 29 stycznia 2013 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że prawidłowo organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały zrealizowane przez inwestora roboty budowlane jako przypadek z art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art.51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, bowiem rozbudowa została zakończona w okresie, kiedy w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, która zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy uprawniała inwestora do prowadzenia budowy. Uchylenie tej decyzji nastąpiło zaś po zrealizowaniu inwestycji, stąd też rozbudowa nie podlega trybowi z art. 48 i 49b Prawa budowlanego, lecz stanowi inny przypadek budowy bez wymaganego pozwolenia w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy. Niemożność doprowadzenia do stanu zgodnego z wymogami prawa budowlanego winna skutkować nakazem rozbiórki na mocy pkt. 1 tego przepisu, jeżeli zaś możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, wówczas właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (pkt 2). Ponadto, skuteczne zgłoszenie zakończenia budowy "skonsumowało" decyzję o pozwoleniu na budowę. Brak sprzeciwu do zawiadomienia, złożonego na podstawie art. 54 Prawa budowlanego stanowiło bowiem milczącą zgodę organu I instancji na użytkowanie obiektu. Inwestorzy mają prawo legalnie użytkować rozbudowaną część obiektu budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł także w uzasadnieniu decyzji, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym obowiązki, wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych, nie odnoszą się natomiast np. do dostarczenia dokumentów lub uzupełnienia materiału dowodowego. Organ I instancji prawidłowo więc uznał, że stwierdzenie w postępowaniu legalizacyjnym wykonania robót zgodnie ze sztuką budowlaną skutkuje odstąpieniem od nałożenia obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, eksperci dokonali bowiem oceny stanu technicznego robót, a nie oceny stanu prawnego. Odnosząc się do kwestii braku zgody współwłaściciela na wykonanie robót budowlanych, organ stwierdził, iż podziela przyjętą w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, która przyjmuje, że doprowadzenie do zgodności z prawem już wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinno następować w aspekcie przepisów Prawa budowlanego a nie cywilnego, w rezultacie czego może nawet dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. Organy nadzoru budowlanego, działając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie mają bowiem możliwości żądania od inwestorów oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Prawo własności podlega ustawowej ochronie. Jeżeli jest ono naruszone lub nawet zagrożone, każdy może zwrócić się do sądu powszechnego o obronę swoich uprawnień. Organy nadzoru nie są jednak właściwe do rozstrzygania tego typu sporów. Legalizacja robót budowlanych nie ingeruje w sposób konstytutywny w prawo własności. Zmiany stanu posiadania nieruchomości nie mają wpływu na fakt, iż rozbudowana część jest zdatna do użytkowania bez względu na to, który ze współwłaścicieli działki , na której znajduje się obiekt, będzie ją użytkował. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył W. B. Skarżący zarzucił rażące naruszenie interesu prawnego w wyniku naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 7, 8 i 12 k.p.a., art. 75 § 1 i 77 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja całkowicie ignoruje dotychczasowy wynik postępowania, a w szczególności sankcjonuje bezprawną rozbudowę, która dodatkowo utrudnia korzystanie z nieruchomości przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz.270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Przede wszystkim, stwierdzić należy, że w sytuacji takiej, jak w rozpoznawanej sprawie, gdy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którą następnie uchylono, ma zastosowanie tak zwane postępowanie naprawcze, określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "Prawo budowlane". Sytuacja taka nie jest wprost uregulowana przepisami Prawa budowlanego, nie ulega jednak wątpliwości, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy stosuje się także, gdy roboty budowlane zostały wykonane. Wynika to jednoznacznie z treści ust. 7 art. 51 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika też, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego stosuje się do wykonanych robót budowlanych, jeżeli zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W tym ostatnim przepisie przewidziano zaś m.in. wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Za taką sytuację uznać zaś należy wykonywanie robót budowlanych co prawda w czasie obowiązywania pozwolenia na budowę, ale później uchylonego. Taka wykładnia uwzględnia funkcje prawa budowlanego, którą jest ochrona interesu publicznego i indywidualnego w procesie budowy obiektów budowlanych. Interes ten zaś mógłby być zagrożony, gdyby pozostawić poza kontrolą właściwych organów administracji publicznej obiekty budowlane wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę, następnie uchylonego. Poza kontrolą, a co za tym idzie, poza możliwością naprawy, pozostałyby wówczas wady, które spowodowały uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wynika to z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że przewidziane w nim obowiązki nakłada się w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli wady wykonanych robót budowlanych są takie, że nie sposób doprowadzić ich do stanu zgodnego z prawem, to ustawodawca nie wyklucza możliwości rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. W postępowaniu legalizacyjnym chodzi zatem o zbadanie zgodności z prawem wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych. Za stan taki nie można zaś uznać robót, wykonanych bez zgody współwłaściciela nieruchomości. Kwestia tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wchodzi więc bezsprzecznie w zakres badania zgodności z prawem administracyjnym. Prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego nie ma przesłanek do przyjęcia – jak to uczyniły w niniejszej sprawie organy obu instancji – że organy nadzoru nie posiadają uprawnienia do badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy nie badały w ogóle tej kwestii, pomimo podnoszenia tej okoliczności przez skarżącego w toku postępowania oraz w odwołaniu, co stanowi naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu wskazać należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela wcześniej prezentowanego stanowiska sądów administracyjnych, sprowadzających się do tezy, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego nie wiąże wydania na jego podstawie decyzji umożliwiającej legalizację wykonanych robót budowlanych z prawem inwestora do terenu, zaś ewentualne roszczenia związane z naruszeniem prawa własności mogą być dochodzone tylko na drodze sądowej przed sądem powszechnym (np. wyroki w sprawach: II OSK 606/07 z 4 czerwca 2008 r., II OSK 228/07 z 13 marca 2008 r., II OSK 181/09 z 5 listopada 2010 r.). Skład orzekający podziela linię orzecznictwa późniejszą, dopuszczającą możliwość badania prawa dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane poprzez postępowanie dowodowe, albowiem okoliczność ta (prawo do nieruchomości) należy do kompetencji organów administracyjnych i stanowi kwestie regulowane przez prawo administracyjne (budowlane) a nie cywilne (vide: uzasadnienia wyroków w sprawach: II SA/Gd 658/10, z 16 grudnia 2010 r., II OSK 755/11 z 3 lipca 2012 r. i II SA/Bk 141/13 z 09.05.2013). Organy administracji właściwe w sprawach, uregulowanych w prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania, czy inwestor realizuje inwestycję, o której mowa w art. 4 ustawy, na nieruchomości, do której ma tytuł uprawniający do wykonywania robót budowlanych. Ponieważ zaś taki tytuł prawny jest z reguły tytułem cywilnoprawnym, to tym samym organy te są uprawnione i zobowiązane do badania, czy inwestor posiada taki tytuł cywilnoprawny. Nie oznacza to, że organy administracji są uprawnione do rozstrzygania sporów cywilnych dotyczących tego, kto posiada tytuł do nieruchomości, czy też do wyrażania zgody na wykonywanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w przypadku, gdy współwłaściciel nieruchomości takiej zgody nie wyraża (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie). Przedmiotowe sprawy rozstrzyga wyłącznie sąd powszechny, wówczas powstaje jednak zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W przedmiotowej sprawie organ powinien uwzględnić powyższe stanowisko. Uzasadniając powyższe stanowisko, należy też wskazać na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, której treść dotyczy braku podstaw do wydania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z treści uzasadnienia tej uchwały nie wynika natomiast, że prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego, organy nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uchwała ta stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym zaś jest żądanie zaświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł. Tym samym, nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu II instancji, że jeżeli prawo własności jest naruszone lub zagrożone, każdy może zwrócić się do sądu powszechnego o ochronę swoich uprawnień, a organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozstrzygania tego typu sporów. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy poczynić ustalenia zgodne z powyższymi uwagami. Organy nadzoru budowlanego uwzględnią wykładnię prawa przyjętą w rozpoznawanej sprawie, w szczególności dotyczącą tego, co należy uznać za stan zgodny z prawem. Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, na podstawie art. 152 tej ustawy, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. ----------------------- 8