II SA/Ol 252/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi J.S. na czynność Komendanta Policji w przedmiocie usunięcia punktów karnych z ewidencji kierowców oddala skargę. J. S. pismem datowanym na dzień 11 stycznia 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na akt z zakresu administracji publicznej Komendanta Wojewódzkiego Policji polegający na odmowie usunięcia z ewidencji 6 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Odmowa zmniejszenia liczby punktów przez organ nastąpiła z uwagi na to, że przed odbyciem szkolenia przypisana skarżącemu liczba punktów przekroczyła 24. Skarżący zakwestionowanej czynności zarzucił naruszenie art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym poprzez niezastosowanie tego przepisu i odmowę usunięcia z ewidencji punktów, pomimo tego, że skarżący na własny koszt uczestniczył w szkoleniu, którego odbycie spowodowało zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a odbycie szkolenia potwierdzone zostało zaświadczeniem z dnia 21 września 2015 r. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie powyższego aktu z zakresu administracji państwowej lub uznanie uprawnienia skarżącego do usunięcia przez organ punktów z ewidencji lub o zobowiązanie organu do usunięcia/odjęcia z ewidencji 6 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący pismem z dnia 24 października 2015 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o usunięcie 6 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego z uwagi na odbyte szkolenie, które potwierdzone zostało zaświadczeniem z dnia 21 września 2015 r. Po odmowie dokonania powyższej czynności J. S. wezwał komendanta policji do usunięcia naruszenia prawa, a po podtrzymaniu przez organ swojego stanowiska wniósł skargę do sądu. W ocenie skarżącego przepis art. 130 ust. 3 ustawy z Prawo o ruchu drogowym w sposób jasny i kategoryczny formułuje zasadę, że odbycie szkolenia powoduje zmniejszenie ilości punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a jedyny wyjątek dotyczy kierowców posiadających prawo jazdy przez czas krótszy niż rok. Upoważnienie wynikające z art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy nie zawiera delegacji do dookreślenia osób, wobec których odjęcie punktów pomimo odbytego szkolenia nie jest dopuszczalne. Przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego pozbawia możliwości zmniejszenia liczby punktów w związku z odbytym szkoleniem, pomimo braku ustawowego upoważnienia w tym zakresie. Dlatego też w ocenie skarżącego przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej i pozostaje w sprzeczności z art. 130 ust. 3 ustawy, a w związku z powyższym również zaskarżony akt powołujący się na przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia naruszył przepis prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej odrzucenie, twierdząc, że została ona wywiedziona po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona czynność została podjęta zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Przedmiotem skargi jest czynność z zakresu administracji publicznej Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]", polegająca na odmowie zmniejszenia o 6 punktów karnych nałożonych na J. S. za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2011 r., I OSK 1413/11; z 9 marca 2010 r., I OSK 329/10 oraz wyrok z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 127/13; wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., I OSK 2114/13). W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi, który nie jest zasadny. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący w dniu 9 listopada 2015 r. został poinformowany o stanowisku organu odmawiającym zmniejszenia naliczonych punktów karnych o 6, z kolei w dniu 20 listopada 2015 r. wystosował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które odpowiedź otrzymał w dniu 14 grudnia 2015 r. Skarga do Sądu została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 12 stycznia 2016 r., tak więc wszelkie terminy do wniesienia skargi zostały zachowane. Materialno-prawną podstawę zaskarżonej czynności Komendanta Wojewódzkiego Policji były przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488). Z przepisu art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że podmiotem, któremu ustawodawca powierzył zadanie prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest policja. Podmiot ten ma dokonać oceny, czy zaistniał fakt naruszenia przepisów ruchu drogowego, a następnie winien stwierdzonemu naruszeniu przyporządkować właściwą liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wprowadzić daną liczbę punktów do ewidencji. Punkty wpisane za naruszenie przepisów ruchu drogowego do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24. Zmniejszenie liczby punktów, a więc ich usunięcie z ewidencji powoduje również odbycie przez kierowcę na własny koszt szkolenia (art. 130 ust. 3). Szczegółowe regulacje dotyczące sposobu przypisywania punktów i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego oraz warunków i sposobu prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego zawarte zostały, na podstawie delegacji określonej w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. W myśl § 8 ust. 6 cytowanego rozporządzenia, odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu, że z uwagi na treść przytoczonych przepisów prawa, w sytuacji skarżącego – pomimo odbycia przez niego szkolenia o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy – nie jest możliwe zmniejszenie liczby przypisanych punktów o 6. Należy przy tym podkreślić, że okoliczność przekroczenia liczby 24 punktów przypisanych za poszczególne naruszenia przepisów ruchu drogowego jest bezsporna. Skarżącemu za 5-krotne naruszenie tychże przepisów w okresie od 28 sierpnia 2014 r. do 21 sierpnia 2015 r. przyznano łącznie 28 punktów. Tak więc w dacie odbycia szkolenia czyli w dniu 19 września 2015 r. skarżący miał przypisane ponad 24 punkty. Z przytoczonych wyżej przepisów prawa wynika jednoznacznie, że aby dobrowolne odbycie szkolenia mogło spowodować zmniejszenie liczby przypisanych punktów, to musi się ono odbyć przed przekroczeniem dopuszczalnej ilości punktów. Skarżący neguje zasadność zapisów rozporządzenia, powołując się na brak delegacji ustawowej do przyjęcia unormowania zawartego w § 8 ust. 6, powołując się również na orzeczenia sądów administracyjnych. Z całą stanowczością podkreślić należy, że jeżeli w latach poprzednich w stanowiskach sądów administracyjnych istniały pewne rozbieżności co do przekroczenia delegacji ustawowej zapisem § 8 ust.6 rozporządzenia, to obecnie sposób oceny tego zagadnienia ocenić należy jako jednolity i nie budzący w judykaturze wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 763/12 powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, wskazał, że legalność aktu jest uwarunkowana nie tylko faktem wydania go na podstawie delegacji ustawowej, ale także faktem wydania go w celu wykonania ustawy. Cel ustawy musi być określony w oparciu o analizę przyjętych w ustawie rozwiązań, nie może być więc on rekonstruowany samoistnie, arbitralnie i w oderwaniu od konstrukcji aktu zawierającego delegację. W konsekwencji przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych. Zakwestionowany przepis rozporządzenia oceniać zatem należy nie tylko z uwzględnieniem treści art. 130 ust. 4 ustawy lecz także wszystkich jej zapisów, a przede wszystkim celu jakiemu służyć miał ten akt prawny. Celem zawartym w ustawie Prawo o ruchu drogowym było dążenie do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego i doskonalenie umiejętności kierowców. Cel ten przejawia się zarówno w kontrolowaniu uprawnień kierowców stanowiących zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, jak i ich dyscyplinowaniu. Zebranie określonej liczby punktów pociąga za sobą określone konsekwencje. Niewątpliwie § 8 ust. 6 rozporządzenia ingeruje w sferę praw i wolności jednostki, stwierdzić jednak trzeba, iż ingerencja ta dokonana została już na gruncie ustawy. Jakkolwiek, zgodnie z jej art. 130 ust. 3 zd. pierwsze, obniżenie posiadanych punktów z tytułu naruszenia przepisów drogowych po odbyciu reedukacyjnego szkolenia jest prawem przysługującym kierowcy, to jest prawo warunkowe. Skorzystanie z niego uzależnione jest od tego, czy suma punktów uzyskanych przed odbyciem szkolenia nie przekroczy 24. Ustawa nie przewiduje sytuacji, w której bez względu na ilość posiadanych przez kierowcę punktów karnych można punkty te zredukować. Przepis § 8 pkt. 6 wskazanego rozporządzenia w rozważanym zakresie nie wykracza zatem poza ramy delegacji zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie wprowadza też żadnych odstępstw od zasad przewidzianych w ustawie. Kwestionowane unormowanie stanowi jedynie doprecyzowanie postanowień wynikających wprost z samej ustawy. Podzielając powyższy pogląd, należy podkreślić, że analogiczne stanowisko, co do zgodności kwestionowanego przepisu rozporządzenia z upoważnieniem do jego wydania zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 31 marca 2011r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1013/10, z dnia 16 grudnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 616/14, z dnia 8 kwietnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1749/14. Przyjęto tam, że właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, iż akt podustawowy, jakim jest rozporządzenie wydane na podstawie art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami ustawy, a regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia służy w pełni realizacji celów unormowań ustawowych. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że zmniejszenie w trybie art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym liczby punktów przydzielonych za naruszenia przepisów ruchu drogowego w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy przed rozpoczęciem takiego szkolenia przypisana kierowcy liczba punków karnych nie przekroczyła 24. W tej sytuacji rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem Komendant Wojewódzki Policji słusznie i zgodnie z przepisami prawa odmówił zmniejszenia 6 punktów z liczby 28 punktów karnych otrzymanych przez skarżącego za naruszenia przepisów ruchu drogowego popełnione od 28 sierpnia 2014 r. do 21 sierpnia 2015 r. na skutek odbycia szkolenia w dniu 19 września 2015 r. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.