II SA/Ol 252/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z 28 września 2021 r. Starosta Szczycieński ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność G. P. (dalej jako: "skarżący"), położonej w obrębie S., gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,9353 ha, poprzez zezwolenie firmie N. sp. z o.o. na założenie i przeprowadzenie przewodów i łączności publicznej w postaci podwieszenia kabla światłowodowego na istniejącej podbudowie słupowej linii elektroenergetycznej oraz posadowienia kanalizacji telekomunikacyjnej z zaciągniętym do niej kablem światłowodowym zgodnie z załącznikiem do decyzji. Organ wskazał, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dotyczy pasa o szerokości 3 m i powierzchni 193 m2. W odwołaniu skarżący zarzucił powyższej decyzji naruszenie: - art. 8 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie stron postępowania i nieuwzględnienie jakichkolwiek argumentów przedstawionych przez skarżącego; - art. 145 k.p.a. oraz art. 233 § 6 k.k. w związku z wydaniem decyzji na podstawie fałszywego oświadczenia przedstawiciela firmy I. na temat prowadzenia negocjacji w okresie od 04 do 18 marca 2020 r. Ponadto skarżący zarzucił brak jakiejkolwiek refleksji ze strony Starostwa nad kwestią bezpieczeństwa skarżącego i jego rodziny. Podniósł, że pomimo wielokrotnych monitów dotyczących fatalnego stanu technicznego słupa energetycznego, na którym ma być umieszczone przyłącze, nikt nie wziął tego faktu pod uwagę, lekceważąc potencjalną katastrofę budowlaną. Zdaniem skarżącego nie uwzględniono też, że nieruchomość jest obciążona hipoteką na rzecz banku. Według oceny skarżącego istnieje konieczność porozumienia się z bankiem. Nieprawdą jest jakoby bank nie widział przeszkód w ingerencji w zapisy księgi wieczystej. Skarżący oświadczył, że ewidentnym kłamstwem jest stwierdzenie w decyzji, że nie wyraził zgody na udostępnienie nieruchomości w formie umowy. Na każdym etapie postępowania wyrażał chęć podpisania umowy pod warunkiem spełnienia art. 8 k.p.a., tj. równego traktowania podmiotów. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 27 stycznia 2022 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej jako: "u.g.n.") w związku z art. 33 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 777 ze zm., dalej jako: "ustawa szerokopasmowa"). Stosownie do zapisów art. 33 ust. 1, 2, 3 i 7 ustawy szerokopasmowej, właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jest obowiązany umożliwić operatorom, podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 ustawy z dnia 16 lipca 2014 r. - Prawo telekomunikacyjne oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1, umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. Korzystanie z nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest odpłatne, chyba że strony umowy, o której mowa w ust. 3 postanowią inaczej. Warunki korzystania z nieruchomości ustala się w umowie, która jest zawierana na piśmie w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o jej zawarcie. Jeżeli w terminie, o którym mowa w ust. 3 nie zostanie zawarta umowa, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa wyżej, wydawane jest z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Przy czym udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 ugn). W ocenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy uprawnia do stwierdzenia, że spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel. Podniesiono, że inwestor planuje założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń łączności publicznej stanowiących infrastrukturę telekomunikacyjną. Jest to cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n. Spółka N. realizuje przedmiotową inwestycję w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa Oś Priorytetowa nr 1 "Powszechny dostęp do szybkiego Internetu" Działanie nr 1.1 "Wyeliminowanie terytorialnych różnic w możliwościach dostępu do szerokopasmowego Internetu o wysokich przepustowościach". We wniosku inwestor wyjaśnił, że umieszczoną na nieruchomości infrastrukturę będzie wykorzystywał do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Ponadto pełnomocnik inwestora poinformował, że przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości kanalizacji telekomunikacyjnej z zaciągniętym do niej kablem światłowodowym nie ograniczy racjonalnego wykorzystania ani istotnego zmniejszenia jej wartości. Wskazano, że podwieszenie kabla nastąpi na istniejącej podbudowie słupowej linii elektroenergetycznej oraz zostanie poprowadzone śladem istniejących przewodów tejże linii. Podwieszenie kabla nastąpi 0,5 m poniżej przewodów elektroenergetycznych z zachowaniem normatywnych odległości od powierzchni ziemi, natomiast kanalizacja zostanie położona pod ziemią na głębokości co najmniej 0,8 m, od słupa w kierunku granicy działki (ogrodzenia), w miarę możliwości najkrótszą drogą na odcinku wynoszącym jedynie 9,70 m. Zauważono, że teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednak stosownie do treści art. 124 ust. 1b u.g.n. decyzja obejmująca swoim zakresem urządzenia łączności publicznej może być również wydana w przypadku braku planu miejscowego bez uprzedniego wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść art. 46 ust. 3 ustawy szerokopasmowej stanowi, że lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w przypadku braku planu miejscowego, ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jedynie w sytuacji, gdy inwestycja celu publicznego w zakresie łączności publicznej obejmuje inną infrastrukturę, aniżeli infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu to kanalizacja kablowa, linia kablowa podziemna i nadziemna, instalacja radiokomunikacyjna wraz z konstrukcją wsporczą o wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Tymczasem planowana na przedmiotowej nieruchomości infrastruktura obejmuje kanalizacje kablowe oraz linie kablowe podziemne i nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Przedmiotowa nieruchomość nie jest również położona na obszarze Natura 2000. W tej sytuacji decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości można wydać przy braku obowiązywania miejscowego planu bądź decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie organu II instancji, spełniony został również warunek przeprowadzenia przez inwestora rokowań, zmierzających do zawarcia umowy, o której mowa w art. 33 ust. 3 ustawy szerokopasmowej. Organ wskazał, że z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, że przedstawiciel inwestora przeprowadził próby polubownego zawarcia umowy w sprawie udostępnienia nieruchomości i uzyskania zgody na przeprowadzenie inwestycji, które zostały zakończone wynikiem negatywnym. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że w dniu 25 września 2019 r. wystąpiono do skarżącego z wnioskiem o zawarcie umowy o dostęp do nieruchomości w celu wybudowania i utrzymania sieci światłowodowej na warunkach określonych w załączonym projekcie. Właścicielowi nieruchomości zaproponowano jednorazową płatność w wysokości 1000 zł. W odpowiedzi skarżący w piśmie z 10 października 2019 r. przedstawił warunki, od których uzależnił zgodę na udostępnienie nieruchomości, które w ocenie inwestora nie były możliwe do spełnienia, o czym właściciel został poinformowany pismem z 29 października 2019 r. Na tym rokowania zakończono. W związku z faktem, iż właściciel nieruchomości nie podpisał umowy o dostęp do nieruchomości, stosownie do art. 33 ust. 7 ustawy szerokopasmowej, pełnomocnik spółki po upływie wymaganego prawem 30-dniowego okresu, uprawniony był do złożenia do Starosty Szczycieńskiego wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Ponadto po wszczęciu przez Starostę Szczycieńskiego postępowania administracyjnego w dniu 4 marca 2020 r. w Starostwie Powiatowym w Szczytnie przeprowadzono rozprawę administracyjną, na którą stawił się właściciel nieruchomości oraz pełnomocnik firmy projektowej I. Podczas rozprawy właściciel nieruchomości podtrzymał swoje stanowisko o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie planowanych prac zgodnie z pierwszą wersją umowy o bezpłatny dostęp do nieruchomości z uwzględnieniem proponowanych przez niego punktów. Przedstawiciel firmy I. zaproponował przedłużenie postępowania do dnia 18 marca 2020 r. celem przedstawienia propozycji przełożonym. Pismem z 11 sierpnia 2020 r. Pani M. B. poinformowała, iż negocjacje z Panem G. P. zostały zakończone, a strony nie doszły porozumienia. W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo ocenił, że inwestor spełnił warunek przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości. Podkreślono też, że stosownie do art. 124 ust. 1b u.g.n., postanowieniem nr DT.WOT.6171.168.2020.10 z 13 listopada 2020 r., Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej uzgodnił w całości projekt decyzji organu I instancji. W wyniku złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z 27 maja 2020 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do zarzutu złego stanu technicznego słupa znajdującego się na przedmiotowej działce nr [...] i zagrożenia katastrofą budowlaną, organ odwoławczy wskazał, że ocena stanu technicznego słupa i spełnienie warunków technicznych do podwieszenia kabla światłowodowego na jego podbudowie należy do właściciela słupa, czyli E. S.A., nie zaś do organu prowadzącego niniejszą sprawę. Zauważono, że zgodnie z informacją skarżącego z dnia 21 grudnia 2021 r. Zakład E. dokonał już jego wymiany, zatem zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania w związku z naruszeniem: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie informacji o zmianie lokalizacji słupa energetycznego, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie; - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie wniosków i żądań tylko jednej strony postępowania, dając wiarę inwestorowi, że negocjacje w sprawie podpisania umowy zakończyły się, natomiast stan techniczny słupa spełnia wymogi techniczne; - art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o powołanie biegłego celem oceny stanu technicznego słupa energetycznego; - art. 9 k.p.a. poprzez nieinformowanie skarżącego o korespondencji z bankiem, na rzecz którego ustanowiona jest hipoteka na nieruchomości. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że wskazany na schemacie słup energetyczny nie istnieje. Został zlikwidowany ze względu na fatalny stan techniczny. Nowy słup ma nową formę i nową lokalizację. Wojewoda pominął ten istotny fakt. Tym samym zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ decyzja jest trwale niewykonalna. Schemat techniczny przyłączy, na który powoływały się organy, jest nieaktualny. Wraz ze zmianą słupa zmienił się przebieg linii energetycznej, który bezpośrednio wpływa na szerokość pasa i powierzchnię ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Usankcjonowanie takiego stanu rzeczy może prowadzić do poświadczenia nieprawdy w sądach, urzędach i instytucjach Skarżący wyjaśnił, że po podpisaniu protokołu z rozprawy mediacyjnej, zgodnie z jego zapisami, oczekiwał do 18 marca 2020 r. na dalsze negocjacje ze strony inwestora. Niestety nikt się z nim nie skontaktował. W tej sytuacji wina za jednostronne zerwanie negocjacji, a co za tym idzie, niedopełnienie warunku przeprowadzenia rokowań spoczywa na inwestorze. Skarżący zakwestionował stanowisko organu II instancji, że żaden przepis nie wskazuje na obowiązek uzyskania zgody wierzyciela hipotecznego. Stwierdził, że nie jest specjalistą, ale ma obawy co do takiej interpretacji i nie chce ponosić odpowiedzialności przed bankiem za prawne niedopatrzenie organu administracji państwowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 31 maja 2022 r. : - skarżący podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte. Dodatkowo wskazał, że nowo posadowiony słup znajduje się w granicach 10 metrów od zlikwidowanego starego słupa. Teraz obszar o szerokości 3 metrów obejmuje też drogę. Podał, że słup został wymieniony na przełomie listopada i grudnia 2021 r. - pełnomocnik spółki N. sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że przesunięcie słupa nie wpływa na treść decyzji. Prowadzenie rokowań zostało spełnione. Skarżący otrzymał propozycję zawarcia porozumienia co do realizacji planowanej inwestycji, jednak przedstawił warunki nie do przyjęcia przez spółkę. Zauważył, że w piśmie procesowym to sam skarżący wskazywał, że słup jest przesunięty o 5 metrów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się co do zasady do oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2021 r. poz. 137) i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym (art. 133 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie tego przepisu Sąd analizuje całokształt sprawy objętej zaskarżonym aktem i ma obowiązek z urzędu uwzględnić wszelkie naruszenia prawa, które mogłyby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, w świetle przytoczonych kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy orzekające dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych oraz przeprowadziły prawidłową subsumcję. Wyjaśnić należy, że art. 124 ust. 1 u.g.n. upoważnia do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, aby inwestor realizujący cel publiczny mógł uzyskać tytuł prawny do władania konkretną nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej realizujące cel publiczny, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego), w razie braku porozumienia inwestora z właścicielem nieruchomości, na podstawie którego podmiot wykonujący inwestycję celu publicznego uzyskałby uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351). W judykaturze wskazuje się, że decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i tworzy administracyjny tytuł prawny do nieruchomości. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 629/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Z tego powodu decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi rozstrzygać co do zakresu obszaru nieruchomości podlegającego zajęciu koniecznego do realizacji zezwolenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych eksponowany jest obowiązek ścisłego określenia w decyzji wydawanej w trybie art. 124 u.g.n. o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości poprzez wskazanie przebiegu inwestycji przez nieruchomość i zakresu uszczuplenia władztwa właściciela, i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09, wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 629/19, publ. CBOSA). Cel ten możliwy jest do osiągnięcia poprzez określenie przebiegu i zakresu ograniczenia w formie graficznej w postaci mapy. Mapy takiej nie musi sporządzać geodeta. Załącznik graficzny pełni jedynie funkcję uzupełniającą do decyzji, obrazując określenie zakresu ograniczenia w formie graficznej. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że załącznik graficzny do decyzji stanowi co do zasady jej integralną część (tak NSA w wyroku z 31 maja 2017 r., sygn. I OSK 2618/16, por. też wyroki NSA z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 65/19 oraz z 7 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1809/18, publ. w CBOSA). Sentencja decyzji, jak i załącznik graficzny, do którego odsyła, powinny być spójne i mają moc wiążącą, wskazując na zakres rozstrzygania przez organ oraz zakres wynikającego z niej dla właściciela nieruchomości obowiązku i uprawnienia inwestora. Nie może ujść uwadze, że sporna decyzja udzielając z jednej strony zezwolenia na wejście na nieruchomość w celu dokonania na niej określonych robót budowlanych, z drugiej strony nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek udostępnienia nieruchomości i znoszenia zgodnych z zezwoleniem działań inwestora, co może skutkować przymusem jej wykonania (art. 124 ust. 6 u.g.n.). Dlatego konieczne jest precyzyjne rozstrzygnięcie przez organ wskazanych zagadnień, aby nie doszło do ograniczeń ponad potrzebną miarę, a jednocześnie było możliwe skuteczne przeprowadzenie inwestycji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 marca 2013r. sygn. akt II SA/Kr 128/13, publ. w CBOSA). Jednym z warunków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym, na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., jest brak zgody właściciela nieruchomości na realizację wnioskowanych robót budowlanych służących realizacji inwestycji celu publicznego. Aby umożliwić uzyskanie takiej zgody w trybie cywilnoprawnym, a więc bez potrzeby stosowania przymusu, ustawodawca przewidział obowiązek przeprowadzenia rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Na kanwie tego przepisu wielokrotnie wyrażany był w orzecznictwie pogląd, który skład orzekający podziela, że obowiązek przeprowadzenia rokowań nie może czynić regulacji zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n. martwą, a więc wstrzymywać w nieskończoność możliwość jej zastosowania. Ustawa nie tylko nie definiuje rokowań, ale i nie precyzuje ani sposobu ich prowadzenia, ani czasu, jaki jest niezbędny do uznania, że rokowania zostały przeprowadzone i zakończyły się brakiem porozumienia. W orzecznictwie nie budzi też wątpliwości, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 u.g.n. nie podlegają analizie ogólne warunki negocjacji. Podstawą wszczęcia procedury ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wskazanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest tylko wykazanie, że rokowania te faktycznie odbyły się i okazały się nieskuteczne. Gwarancją niewkraczania przez organ administracji w sposób nieuprawniony w sferę własności nieruchomości jest obowiązek dołączenia do wniosku dokumentacji uwidaczniającej przeprowadzenie rokowań zakończonych brakiem zgody właściciela na wykonanie prac na jego nieruchomości (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2680/20, publ. w CBOSA). Przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. (tak NSA w wyroku z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 629/19, publ. w CBOSA). W świetle zarzutów i argumentów podniesionych w skardze rozstrzygnięcia Sądu wymaga, czy przesunięcie słupa energetycznego, na którym inwestor planuje podwieszenie kabla światłowodowego, po wydaniu decyzji przez organ I instancji, uzasadniało jej uchylenie. Po drugie kwestią sporną w sprawie jest spełnienie warunku przeprowadzenia rokowań w sytuacji rezygnacji z ich kontynuowania przez inwestora. Skarżący zarzuca, że inwestor jednostronnie zerwał negocjacje. Rozważając powyższe uwzględnić należy, że z akt sprawy wynika bezspornie, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego pełnomocnik inwestora zwrócił się do skarżącego z propozycją zawarcia umowy. Zaoferowano skarżącemu 1000 zł za podwieszenie kabla światłowodowego na istniejącej podbudowie słupowej linii elektroenergetycznej oraz posadowienie kanalizacji telekomunikacyjnej z zaciągniętym do niej kablem. Kanalizacja telekomunikacyjna zaprojektowana została od słupa w kierunku granicy działki, na głębokości 0,8 m i odległości 9,70 m. Obiektywnie rzecz ujmując przyjęto rozwiązanie jak najmniej ingerujące w nieruchomość skarżącego, gdyż kabel światłowodowy zostanie umieszczony w strefie ochronnej linii energetycznej. Jedynie kanalizacja telekomunikacja zajmie dodatkowy teren w zakresie niezbędnym w kierunku granicy działki. Skarżący nie zgodził się na warunki umowy przedstawione przez pełnomocnika inwestora. Kwestionował czas na jaki miałaby zostać zawarta umowa, tryb rozwiązania, bark zgody banku oraz domagał się bezterminowo darmowego korzystania z Internetu. Warunki te skarżący podtrzymał także na rozprawie administracyjnej, chociaż wcześniej przedstawiciel inwestora jasno sprecyzował, że takie warunki nie mogą zostać zaakceptowane. Mimo to pełnomocnik inwestora na rozprawie poprosił o czas do 18 marca 2020 r. na ponowne przedstawienie warunków skarżącego przełożonym. Po tym terminie zawiadomił organ I instancji, że negocjacje zostały zakończone i strony nie doszły do porozumienia. W ten sposób inwestor jasno dał do zrozumienia, że nie akceptuje warunków skarżącego, który obstawał niezmiennie przy swoich żądaniach. Z oświadczeniem inwestora złożonym do akt sprawy skarżący mógł się zapoznać jako strona postępowania. Inwestor nie musiał komunikować tego oświadczenia bezpośrednio skarżącemu. Do wniosku inwestor załączył wystarczające dokumenty potwierdzające przebieg rokowań i stanowiska stron. Dopuszczenie dodatkowej mediacji po wszczęciu postępowania nie oznacza, że strony muszą dojść do konsensusu. Po przedstawieniu warunków umowy każda ze stron może zaprzestać dalszych negocjacji. W wyroku z 4 kwietnia 2017 r., publ. w CBOSA, NSA wyjaśnił, że rokowania nie muszą kończyć się spisaniem protokołu stwierdzającym fakt braku zgody właściciela nieruchomości. Jeśli bowiem towarzyszące negocjacjom okoliczności wskazują dobitnie, że między stronami nie ma szans na porozumienie, to takie ustalenie inwestora wystarcza do uznania, że rokowania nie doprowadziły do uzyskania zgody właściciela nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie bezspornie inwestor nie uzyskał zgody skarżącego, przez co spełniona została przesłanka do wydania decyzji. Bezprzedmiotowe są uwagi skarżącego na temat złego stanu technicznego słupa energetycznego, skoro został on wymieniony i obecnie jego stan techniczny nie budzi żadnych zastrzeżeń. Przesunięcie słupa po ustaleniu sposobu ograniczenia korzystania z nieruchomości przez organ I instancji, nie uzasadniało wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji a także decyzji organu II instancji. Dostrzec należy, że rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy nie może wykroczyć poza zakres sprawy rozpatrywanej przez organ I instancji. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. W myśl tego unormowania organ II instancji rozpatruje sprawę na nowo, ale w takich samych granicach, jakie obowiązywały organ I instancji. Zważyć należy więc, że organ I instancji orzekał zgodnie ze stanem faktycznym obowiązującym w dacie wydawania decyzji, kiedy słup energetyczny pozostawał w lokalizacji zgodnej z załącznikiem graficznym obrazującym projektowany przebieg na mapie ewidencyjnej w skali 1:500. Załącznik ten ma charakter poglądowy, bowiem z rozstrzygnięcia wyraźnie wynika, że przebieg kabla światłowodowego uzależniony jest od istniejącej podbudowy słupowej. Logicznym jest zatem, że wraz ze zmianą położenia słupa musi ulec zmianie przebieg kabla światłowodowego. Przy czym zmiana lokalizacji słupa była niezależna od inwestora, który otrzymał zgodę spółki E. S.A. na podwieszenie kabla. To skarżący zabiegał o wymianę słupa i nastąpiło to, jak wnioskować można za jego zgodą, kiedy już znał treść decyzji organu I instancji, Przesunięcie słupa za zgodą skarżącego, po wydaniu decyzji przez organ I instancji, nie może uzasadniać wstrzymywania realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza także niewykonalności zaskarżonej decyzji organu I instancji w rozumieniu art. 156 §1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja podlega stwierdzeniu nieważności, jeżeli była niewykonalna w dniu jej wydania. W niniejszej sprawie zaś, w dacie orzekania przez organ I instancji, wydana decyzja odzwierciedlała stan faktyczny istniejący na gruncie. Z decyzji tej wynika planowany przebieg kabla światłowodowego i zmiana uwarunkowań faktycznych po wydaniu decyzji będzie wymagała korekty trasy. Jednak na podstawie treści decyzji można będzie ustalić zakres wymaganej korekty. Na uwadze mieć należy także, że celem zaskarżonej decyzji nie jest wiążące ustalenie lokalizacji kabla światłowodowego, ale ustalenie koniecznego do realizacji robót budowlanych zakresu uszczuplenia prawa własności. Zasadnie organ odwoławczy akcentował w zaskarżonej decyzji, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej o nieznacznym oddziaływaniu, tak jak w omawianym przypadku, nie wymaga uprzedniego wiążącego ustalenia przebiegu w planie miejscowym lub decyzji lokalizacyjnej (art. 46 ust. 1-3 ustawy szerokopasmowej). Oznacza to, że przebieg kabla światłowodowego ustala inwestor w zależności od potrzeb i możliwości. Korekta trasy według pierwotnych założeń zostanie ujawniona w geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu po wykonaniu robót budowlanych. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990) zawiera niezbędne uregulowania w tym zakresie. W takiej sytuacji ujawnienie w księdze wieczystej decyzji organu I instancji nie spowoduje niespójności co do faktycznego stanu nieruchomości. Zauważyć można, że zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego zmiana lokalizacji słupa, czego nie neguje inwestor, spowoduje ostatecznie korzystniejszą sytuację. Według oświadczenia skarżącego, w związku ze zmianą lokalizacji słupa, planowana kanalizacja telekomunikacyjna nie będzie wynosiła 9,70 m, gdyż słup został przesunięty w kierunku granicy działki. Skarżący podkreślał, że po przesunięciu słupa strefa ochronna obejmie drogę. Zatem kanalizacja telekomunikacyjna obejmie znacznie mniejszy obszar działki skarżącego niż pierwotnie zakładał inwestor. W zmienionych warunkach faktycznych, w oparciu o treść zaskarżonej decyzji, można ustalić w jakim zakresie może być ona w dalszym ciągu stosowana. Prawidłowo organ II instancji wyjaśnił również skarżącemu, że dla zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. nie ma znaczenia obciążenie nieruchomości hipoteką. Z treści tego przepisu oraz brzmienia art. 124 ust. 3 u.g.n. wynika, że jedynymi podmiotami z którymi inwestor prowadzi rokowania co do warunków uzyskania zgody są odpowiednio: właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Tym samym, nie ma obowiązku pytania o zgodę innych podmiotów, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.