I OSK 629/19

I OSK 629/19 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia WSA del. Maciej Busz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 04 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 338/18 w sprawie ze skargi T. G. i P. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. I OSK 629/19 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 04.09.2018r. o sygn. II SA/Lu 338/18 po rozpoznaniu skargi T. G. oraz P. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] grudnia 2017 r., znak [...] Starosta [...], po rozpoznaniu wniosku PGE Dystrybucja S.A. Oddział [...] (dalej także jako: "Spółka" lub "inwestor"), orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], o pow. [...] ha, położonej w miejscowości [...], gmina [...], stanowiącej współwłasność T. G. w udziale ½ oraz P. T. (dalej jako: skarżący) w udziale ½, poprzez zezwolenie Spółce na przeprowadzenie elektroenergetycznej linii kablowej niskiego napięcia 0,4 kV przez tę nieruchomość. Organ wskazał, że zakres ograniczenia sposobu korzystania ze wskazanej nieruchomości określa załącznik - opis i mapa do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w skali 1:500, wykonana przez uprawnionego geodetę W. P., zarejestrowana w ewidencji materiałów Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego prowadzonego przez Starostę [...] pod nr [...] dnia [...] lutego 2017 r. i polega na obowiązku udostępnienia Spółce wskazanej wyżej części nieruchomości, oznaczonej w opisie do mapy cyframi od 1 do 16, celem trwałego urządzenia elementów elektroenergetycznej linii kablowej niskiego napięcia 0,4 kV. Utrzymując w mocy tę decyzję zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda [...] wskazał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, określone w art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. - dalej jako: "u.g.n."). Wojewoda stwierdził, że projektowana inwestycja została przewidziana w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zakres ingerencji Spółki w prawa skarżących jako współwłaścicieli nieruchomości sprowadzono do niezbędnego minimum. Przeprowadzone zostały też wymagane negocjacje ze skarżącymi, celem dobrowolnego udostępnienia nieruchomości, które nie doprowadziły do wyrażenia zgody przez skarżących na zajęcie nieruchomości. Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom stron, wskazanie terminu, na jaki udzielono zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, nie jest koniecznym elementem decyzji, wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. Od powyższej decyzji Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli T. G. i P. T. zarzucając organom obu instancji naruszenie: - art. 7, 76 § 1, 77 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako: "k.p.a."), poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dowolną oceny jego ocenę, wskutek czego nie uwzględniono interesu prawnego skarżących; - art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia motywów zaskarżonej decyzji - art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez wadliwe orzeczenie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżących w celu zrealizowania inwestycji projektowanej przez Spółkę; - art. 64 ust. 2 Konstytucji, poprzez jego niezastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w przywołanym wyżej wyroku podkreślił, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten uznał za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Organy administracji dokonały także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosowały normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., których treść przytoczył. Powołane przepisy wskazują dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości bądź lub użytkownikiem wieczystym rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. W ocenie Sądu I instancji, obie wskazane wyżej przesłanki zostały w tej sprawie spełnione, co oznacza, że prawidłowo organy orzekły o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżących. Wskazano, że projektowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2008 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Lub. nr [...], poz. [...]). Jak wynika z wypisu i wyrysu z planu miejscowego, działka skarżących o numerze ewidencyjnym [...] znajduje się częściowo na obszarze przewidzianym pod urządzenia elektroenergetyczne, oznaczonym na rysunku planu symbolem "2E", częściowo na terenie o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, który jest oznaczony na rysunku planu symbolami: 6MN, 7MN, częściowo pod drogę zbiorczą (ul. [...]), oznaczoną na rysunku planu symbolem KDZ oraz pod drogi dojazdowe oznaczone na rysunku planu symbolem KDD (ul. [...] oraz projektowane droga, równoległa do ul. [...]). Z porównania rysunku planu miejscowego (zał. nr 2 do wypisu z planu miejscowego) oraz planu trasy projektowanej linii kablowej niskiego napięcia 0,4 kV (naniesionego na zał. nr 3 do wypisu z planu miejscowego), a także "Opisu i mapy do ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...]" wynika zarazem, że projektowana linia elektroenergetyczna przebiegać będzie wzdłuż północnej granicy tej działki, na obszarze opisanego wyżej terenu o symbolu "KDD" (obejmującego obecną ul. [...] oraz teren przeznaczony pod jej poszerzenie) oraz projektowanej drogi dojazdowej o tym samym symbolu (która – według skarżących – została już "wytyczona"), w pobliżu granicy z terenami o symbolu "MN6" oraz o symbolu "MN7". Opisana lokalizacja projektowanej linii elektroenergetycznej jest zgodna z planem, gdyż w granicach terenów oznaczonych symbolami "KDD" dopuszczono wykorzystanie części terenu pod ciągi infrastruktury technicznej oraz obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej o charakterze lokalnym (§ 7 ust. 4 pkt 4 planu). Nietrafnie w uzasadnieniu skargi skarżący powołują się na treść § 8 ust.1 pkt 4 lit. f) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do przedmiotowej inwestycji będzie miał bowiem zastosowanie nie § 8 ust.1 pkt 4 lit. f) planu, lecz § 8 ust.1 pkt 4 lit. h), co oznacza, że miejscowy plan przewiduje wprost możliwość rozbudowy lub przebudowy sieci elektroenergetycznej w pasach technicznych pasów drogowych. Zauważono, że to właśnie zapisy uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące dla obszaru działki nr [...] w miejscowości [...], przewidują, że znaczna część działki skarżących została przeznaczona pod drogę zbiorczą o symbolu "KDZ", której szerokość w liniach rozgraniczających wynosi 25 m (zob. § 17 ust. 1 pkt 1 planu), dwie drogi dojazdowe o symbolu "KDD", których szerokość w liniach rozgraniczających wynosi 10 m (§ 17 ust. 1 pkt 3 planu), a także jako teren o symbolu "2E", przeznaczony na realizację urządzenia elektroenergetycznego – stacji transformatorowej wnętrzowej. W konsekwencji takiego przeznaczenia części nieruchomości skarżących oraz wynikających z tego zasad zagospodarowania terenu, na znacznym obszarze tej nieruchomości wyłączone zostało prawo do jej zabudowy. Niewątpliwie bowiem zakaz lokalizacji zabudowy obowiązuje nie tylko na terenie dróg publicznych przebiegających przez działkę skarżących - o symbolach "KDZ" i "KDD" , ale także w granicach terenu o symbolu "2E", na którym – w myśl § 12 ust. 1 i 3 planu – zakazano realizacji jakichkolwiek obiektów poza stacją transformatorową wnętrzową. Oczywiste jest więc, że projektowana linia elektroenergetyczna znajdować się będzie na obszarze wyłączonym z zabudowy. Podkreślono, że plan miejscowy, aby stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg (tak m.in. Naczelny Sądy Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2018 r., I OSK 742/16, publ. CBOSA). W przedmiotowej sprawie wymogi te zostały spełnione. W szczególności w § 1 planu ustalono, że załącznikiem do uchwały jest również rozstrzygniecie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, stanowiące załącznik nr 3. Na mapie stanowiącej załącznik nr 3 do planu w sposób jednoznaczny ustalono przebieg przedmiotowej linii kablowej niskiego napięcia przez działkę nr [...] (linia czerwona przerywana), która przebiega przy północnej granicy tej działki. Porównanie map złożonych do akt sprawy wskazuje jednoznacznie, że projektowana linia niskiego napięcia znajdować się będzie w północnej części działki nr [...], na wysokości działki [...] (w całości przeznaczonej na poszerzenie ul. [...]), co oznacza, że linia elektroenergetyczna usytuowana będzie w pasie drogowym. Niewątpliwie, czego nie kwestionowali skarżący, w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone zostały rokowania ze skarżącymi, jako właścicielami nieruchomości, mające na celu udostępnienie przez nich nieruchomości w sposób dobrowolny. W sprawie nie budzi wątpliwości także to, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego (art. 6 pkt 2 u.g.n.). Niezasadne są także zarzuty skarżących co do nierozważenia przez organy ich interesu prawnego wynikającego z prawa własności opisanej nieruchomości. Świadczy o tym to, że projektowana linia elektroenergetyczna kablowa niskiego napięcia przeprowadzona zostanie na części nieruchomości skarżących, na której – według zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – skarżący pozbawieni są możliwości prawa zabudowy. Podkreślono, że Sąd nie jest upoważniony w niniejszej sprawie do kontroli zgodności z prawem wskazanych wyżej zapisów planu miejscowego, nawet jeżeli – w ocenie skarżących – naruszałyby one ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.). Umiejscowienie projektowanej linii niskiego napięcia w pasie drogowym sprawia, że taki sposób ograniczenia korzystania z nieruchomości jest dla skarżących możliwie najmniej uciążliwy. Z tego względu niezasadny był zarzut braku przeprowadzenia przez organy administracyjne analizy jak najmniejszej uciążliwości dla nieruchomości. Nie można uznać, że decyzje organów obu instancji naruszają prawo, gdyż nie wskazują czasowego zakresu ograniczenia prawa własności nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że z art. 124 ust. 1 i ust. 6 u.g.n. nie wynika, by decyzja wydawana na podstawie tego przepisu, musiała zawierać termin udostępnienia nieruchomości. Skoro zaś przepisy tej ustawy nie nakładają na organ orzekający obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to jego ustalenie, na podstawie powyższych przepisów, byłoby działaniem bez podstawy prawnej (zob. wyroki NSA z: 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 774/15 i I OSK 2872/15, 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1165/17, 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1928/17 i II OSK 1956/17). Całkowicie bezzasadny jest zarzut braku precyzyjnego wskazania w decyzji przebiegu projektowanej inwestycji. W sentencji decyzji organu pierwszej instancji jednoznacznie określono przedmiot ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżących, wskazując, że obejmuje on obszar tej nieruchomości, wskazany w załączniku do tej decyzji, jakim jest "Opis i mapa do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości". Mapa ta została wykonana w skali 1:500 przez geodetę W. P. i jest zarejestrowana w ewidencji materiałów Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, prowadzonego przez Starostę [...] pod nr [...] w dniu [...] lutego 2017 r. Sąd I instancji nie uznał za trafny zarzutu niezastosowania art. 64 ust. 2 Konstytucji. Zauważono, że Konstytucja w art. 64 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 05.12.2018t. odrzucił skargę kasacyjną P. T. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku skutecznie wywiodła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. G. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono : 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2. 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nie wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, wskutek czego w toku postępowania nie uwzględniono interesu strony skarżącej. 3. naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono m.in., iż nie rozważono należycie interesu skarżących. Wskazano, iż ograniczenie prawa własności jest wyjątkiem od bezwzględnej ochrony tegoż prawa. Wedle konstytucyjnej zasady ochrony własności, wyrażonej w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przebieg planowanej inwestycji winien być dla nieruchomości skarżącego jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomość sprowadzony do niezbędnego minimum. Istotnym jest, że w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. należy w sposób precyzyjny określić zakres uszczuplenia władztwa nad przedmiotową nieruchomością i wykazać, że uszczuplenie to następuje tylko w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji, jak również w sposób najmniej uciążliwy dla korzystania z niej zgodnie z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przewidziano realizację zamierzenia inwestycyjnego, jest jedynie warunkiem niezbędnym do podjęcia negocjacji z właścicielem nieruchomości celem jej udostępnienia, a w przypadku, gdyby do ugody z nim nie doszło, do wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n. W samym planie zagospodarowania nie jest możliwe ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości. W niniejszej sprawie brak jest jakiejkolwiek analizy dotyczącej zakresu koniecznej ingerencji w przysługujące skarżącej prawo własności. Zdaniem skarżącej kasacyjnie planowana inwestycja nie jest zgodna z planem miejscowym. Organ I instancji w swej decyzji jedynie ogólnie wskazał, iż jest ona z nim zgodna. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano, iż w § 8 w punkcie 4 planu dotyczącym zaopatrzenia w energię elektryczną w podpunkcie f zapisano: na obszarze objętym planem dopuszcza się przebudowę napowietrznych linii średniego i niskiego napięcia na linie kablowe. Decyzja powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres, musi jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona jedynie do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. W miejscowym planie ogólnie wskazano na możliwość inwestycji związanych z przebudową linii średniego i niskiego napięcia na obszarze obejmującym częściowo nieruchomość skarżących. Brak jest w planie szczegółowego przebiegu inwestycji i jej zakresu. Plan dopuszcza przebudowę już istniejących linii, a nie usadowienie nowych. Nadto z treści planu nie wynika w żaden sposób zakres terytorialny inwestycji. Nie sposób się więc zgodzić aby inwestycja była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca kasacyjnie ponownie podniosła zarzut braku wskazania zakresu czasowego ograniczenia korzystania z nieruchomości.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.. dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Ponieważ pełnomocnik skarżącej kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art.124 ust.1 i 3 u.g.n., jak i naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez naruszenie art.7,76 § 1, 77 § 1 i art.80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny ocenia zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Ponieważ postępowanie sądowe w sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie znajduje przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi lex specialis w relacji do art. 141 § 4 p.p.s.a. i ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, co skutkuje pominięciem opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Tym niemniej dla czytelności uzasadnienia Sąd orzekający pokrótce przedstawił argumentację stron postępowania i Sądu I instancji. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł argumentów przemawiających za uchyleniem zaskarżonego wyroku. Zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocena prawna dokonana przez Sąd I instancji zasługiwały na aprobatę. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 124 u.g.n., który w ust.1 stanowi, że "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego." Zgodnie z przepisem art. 124 ust. 2 u.g.n. "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej". Według art.124 ust.3 u.g.n. "Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty przeprowadzonych rokowań. " Instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uregulowana w art. 124 ust. 1 u.g.n. interpretowana jest jednolicie. Podkreśla się jej wyjątkowy charakter z uwagi na to, że dotyczy ograniczenia uprawnień właścicielskich, przeznaczenia prywatnej własności dla realizacji celu publicznego, którego konieczność realizacji i konkretny sposób tej realizacji wynika z określonych przepisów (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz którego osiągnięcie stało się niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości (vide np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 lutego 2015 r., II SA/Bk 1098/14, z dnia 20 maja 2015 r., II SA/Bk 195/15, wyrok z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA oraz E. Bończak – Kucharczyk, komentarz do art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Lex/el). W związku z tym, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10,publ. CBOSA). Należy wskazać, że decyzja oparta o art. 124 u.g.n. stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1635/00), w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2018r. poz. 1202 ze zm., dalej p.b.), tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie jest to zatem decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości. Decyzją ograniczającą prawa do nieruchomości jest w tym przypadku zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości określonych przewodów i urządzeń, którego nie należy mylić z pozwoleniem na budowę w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane, choć bez tego zezwolenia wybudowanie w obrębie nieruchomości tych przewodów lub urządzeń byłoby niemożliwe. Decyzja starosty poprzedza wydanie pozwolenia na budowę i jest dowodem posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (którym obowiązany jest się wykazać inwestor ubiegający się o wydanie pozwolenia na budowę; por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003 r., SA/Rz 1635/00, CBOSA). Zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09, publ. CBOSA). Charakter tego zezwolenia bywa oceniany jako rodzaj ograniczonego prawa rzeczowego (co nie wydaje się szczególnie trafne), jako rodzaj administracyjnego ograniczenia prawa własności znajdującego podstawę w art. 140 k.c. bądź jako ograniczenia, które "odpowiadają w istocie służebności gruntowej" lub "zbliża się treściowo do służebności przesyłu". Trzeba jednak zaznaczyć, że trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 k.c. to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich wyklucza potrzebę uzyskania drugiego. Jak jednak zauważył WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r., II SA/Ol 927/09, LEX nr 583042, wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy o ustanowienie służebności przesyłu w postępowaniu cywilnym nie stanowi kwestii prejudycjalnej w sprawie o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Również wydania decyzji na wskazanej podstawie ustawodawca nie uzależnił od uprzedniego ustanowienia służebności przesyłu. (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 14.05.2015r. o sygn. II SA/Bk 833/14, publ. CBOSA) Podmiotem mogącym występować o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może być każdy, kto realizuje cel publiczny, a nie tylko Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego (por. też wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2001 r., I SA 668/00, LEX nr 54755). Urządzenia, o których mowa w tym przepisie, stanowią po ich wybudowaniu własność przedsiębiorstw (nie należą do części składowych gruntu). Ograniczenia dotyczące właściciela nieruchomości wynikające z decyzji podjętej na podstawie art. 124 u.g.n. odpowiadają więc w istocie służebności gruntowej (wynika to także z postanowień przepisów art. 124 ust. 5–7 u.g.n. dotyczących obowiązków właściciela lub użytkownika wieczystego z jednej strony i jednostki organizacyjnej występującej o zezwolenie z drugiej strony). Ograniczenie prawa do nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu – zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym drugim przypadku zakres i sposób tego ograniczenia powinny wynikać z tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1999 r., I SA 265/99, LEX nr 48617). Oznacza to, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 664/08, publ. CBOSA). Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości nie może jedynie powoływać się na brzmienie planu lub decyzji lokalizacyjnej. Decyzja ta musi wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powodują powstania obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości. (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 02.04.2014r., sygn. akt II SA/Po 1329/13 , publ. CBOSA) Zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przesądza albo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albo decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ma zatem swobody organ wydający decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. w ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego, której usytuowanie wynika z wcześniejszych zdarzeń prawnych, wiążących w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. (vide wyrok z dnia 14 maja 2015 r., II SA/Bk 194/15, z dnia 10 lutego 2015 r., II SA/Bk 1098/14, CBOSA). Z treści przepisu wynika, że ograniczenie to i wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., nastąpić może tylko wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Zatem postępowanie w sprawie wydania zezwolenia powinno być w tym przypadku poprzedzone próbą lub próbami uzyskania takiej zgody, a zarówno fakt podjęcia takich prób, jak i brak zgody, powinny zostać należycie udokumentowane przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, a do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań w celach dowodowych. Do obowiązków w tym zakresie odnosi się art. 124 ust. 3 u.g.n. W art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. ustawodawca określił przesłanki mające na celu zminimalizowanie dolegliwości, jaką stwarza właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tego rodzaju ograniczenie jego praw. Artykuł 124 ust. 3 u.g.n. zawiera dyrektywę, która nakazuje, aby wydanie zezwolenia poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Oznacza to, że warunkiem wydania zezwolenia jest przeprowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości. Wymieniony przepis ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji liniowej przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust.1 u.g.n. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 03.06.2015r., sygn. II SA/Po 268/15, publ. CBOSA) Przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. (tak m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2009 r., IV SA/Po 381/09, LEX nr 574097). Jak wynika z powyższego, wystarczy, że rokowania były prowadzone przed wszczęciem postępowania i że nie doprowadziły one do porozumienia między właścicielem i inwestorem. Przy współwłasności nieruchomości wystarczy, by choć jeden z współwłaścicieli nie wyraził zgody. Nie podlegającą weryfikacji w trybie art. 124 u.g.n. jest zaś okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 03.06.2015r., sygn. II SA/Po 268/15, publ. CBOSA) Bez wcześniejszego podjęcia rokowań decyzja zezwalająca na czasowe zajęcie nieruchomości, jak również postępowanie prowadzące do wydania takiej decyzji, mogą być uznane za dotknięte wadą nieważności. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż w zaskarżonym wyroku po przeprowadzeniu szczegółowej analizy i oceny trafnie Sąd I instancji przyjął, że rozpatrywanym przypadku zostały spełnione przesłanki zastosowania instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wskazane w przepisie art.124 ust.1 i 3 u.g.n. Jak już wskazano z przepisu 124 ust. 1 u.g.n. wynikają następujące przesłanki uzasadniające decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości: - uzasadniona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego potrzeba przeprowadzenia przez daną nieruchomość inwestycji liniowej celu publicznego, służącej przesyłaniu lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, łączności publicznej i sygnalizacji wraz z niezbędnymi do korzystania z tych przewodów i urządzeń obiektów; - brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przez jego nieruchomość opisanej wyżej inwestycji. Stosownie zaś do treści art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego opisanej w ust. 1 tego przepisu, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Planowana inwestycja dotyczy budowy elektroenergetycznej linii kablowej niskiego napięcia 0,4 kV przez działkę nr [...], a zatem urządzeń wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie ulega też wątpliwości, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, o którym jest mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. W rozumieniu tego przepisu celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W orzecznictwie wskazuje się, że budowa (odpowiednio: przebudowa) linii elektroenergetycznej jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Ponadto taka inwestycja mieści się także w pojęciu "zakładania i przeprowadzania" przewodów i urządzeń w rozumieniu art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis ten obejmuje bowiem zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii (por. wyroki NSA: z 31.05.2017 r., I OSK 2618/16; z 04.10.2017 r., I OSK 3182/15; z 14.12.2017 r., I OSK 1375/17; z 16.02.2018 r., I OSK 819/16; z 15.05.2018 r., I OSK 2739/17; z 18.04.2019 r., I OSK 65/19 – dostępne w CBOSA). Zdaniem Sądu orzekającego przedmiotowa inwestycja nie może być zatem zakwalifikowana inaczej jak realizacja ważnego interesu gospodarczego i społecznego, mającego znaczenie co najmniej lokalne z racji wzajemnego powiązania wszystkich elementów sieci infrastruktury energetycznej. Naczelny Sąd podziela stanowisko organów oraz Sądu I instancji, iż w rozpatrywanym przypadku wystąpiła przesłanka wymieniona w art. art. 124 ust. 3 u.g.n. Niespornym jest, że inwestor oraz współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości przeprowadzili rokowania, w wyniku których przed wszczęciem postępowania wszystkie strony nie doszły do porozumienia - zgody na proponowane warunki umowy nie wyrazili skarżący. Pomiędzy stronami nie doszło do umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele planowanej inwestycji, co wyczerpuje jedną z przesłanek koniecznych do wystąpienia przez inwestora do organu administracyjnego o wydanie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 15.05.2014r., sygn. akt II SA/Sz 1535/13 Lex nr 147948, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28.05.2013r. sygn. akt SA/Kr 140/13 - Lex nr 1429573). W świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie spełnienie dwóch w/w przesłanek (celu publicznego i rokowań) jest oczywiste i nie wymaga szerszych rozważań, tym bardziej, że nie było ono kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie. Istota sporu w całej sprawie, a także istota zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczyła oceny, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżących było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie nieruchomość objęta zaskarżonymi decyzjami położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej "[...] II", zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2008 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 117, poz. 2819) – dalej jako m.p.z.p. lub plan miejscowy. Sąd I instancji słusznie przyjął, że projektowana inwestycja jest zgodna z zapisami w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd ten trafnie wskazał, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wypisu i wyrysu z planu miejscowego wynika, działka skarżących o numerze ewidencyjnym [...] znajduje się częściowo na obszarze przewidzianym pod urządzenia elektroenergetyczne, oznaczonym na rysunku planu symbolem "2E", częściowo w terenie o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinna, który jest oznaczony na rysunku planu symbolami: 6MN, 7MN, częściowo pod drogę zbiorczą (ul. [...]), oznaczoną na rysunku planu symbolem KDZ oraz pod drogi dojazdowe oznaczone na rysunku planu symbolem KDD (ul. [...] oraz projektowane droga, równoległa do ul. [...]). Z porównania rysunku planu miejscowego (zał. nr 2 do wypisu z planu miejscowego) oraz planu trasy projektowanej linii kablowej niskiego napięcia 0,4 kV (naniesionego na zał. nr 3 do wypisu z planu miejscowego), a także "Opisu i mapy do ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...]" wynika zarazem, że projektowana linia elektroenergetyczna przebiegać będzie wzdłuż północnej granicy tej działki, na obszarze opisanego wyżej terenu o symbolu "KDD" (obejmującego obecną ul. [...] oraz teren przeznaczony pod jej poszerzenie) oraz projektowanej drogi dojazdowej o tym samym symbolu (która – według skarżących – została już "wytyczona"), w pobliżu granicy z terenami o symbolu "MN6" oraz o symbolu "MN7". Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżących nie można przyjąć, że opisana lokalizacja projektowanej linii elektroenergetycznej nie jest zgodna z planem. W granicach terenów oznaczonych symbolami "KDD" dopuszczono bowiem wykorzystanie części terenu pod ciągi infrastruktury technicznej oraz obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej o charakterze lokalnym (§ 7 ust. 4 pkt 4 planu). Dalej wskazał, że nietrafnie w uzasadnieniu skargi skarżący powołali się na treść § 8 ust.1 pkt 4 lit. f) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do przedmiotowej inwestycji będzie miał bowiem zastosowanie nie § 8 ust.1 pkt 4 lit. f) planu, lecz § 8 ust.1 pkt 4 lit. h), co oznacza, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje wprost możliwość rozbudowy lub przebudowy sieci elektroenergetycznej w pasach technicznych pasów drogowych. Zauważył też, że to właśnie zapisy uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące dla obszaru działki nr [...] w miejscowości [...], przewidują, że znaczna część działki skarżących została przeznaczona pod drogę zbiorczą o symbolu "KDZ", której szerokość w liniach rozgraniczających wynosi 25 m (zob. § 17 ust. 1 pkt 1 planu), dwie drogi dojazdowe o symbolu "KDD", których szerokość w liniach rozgraniczających wynosi 10 m (§ 17 ust. 1 pkt 3 planu), a także jako teren o symbolu "2E", przeznaczony na realizację urządzenia elektroenergetycznego – stacji transformatorowej wnętrzowej. W konsekwencji takiego przeznaczenia części nieruchomości skarżących oraz wynikających z tego zasad zagospodarowania terenu, na znacznym obszarze tej nieruchomości wyłączone zostało prawo do jej zabudowy. Niewątpliwie bowiem zakaz lokalizacji zabudowy obowiązuje nie tylko na terenie dróg publicznych przebiegających przez działkę skarżących - o symbolach "KDZ" i "KDD" , ale także w granicach terenu o symbolu "2E", na którym – w myśl § 12 ust. 1 i 3 planu – zakazano realizacji jakichkolwiek obiektów poza stacją transformatorową wnętrzową. Oczywiste jest więc, że projektowana linia elektroenergetyczna znajdować się będzie na obszarze wyłączonym z zabudowy. Wskazał też, że w § 1 planu ustalono, że załącznikami do uchwały jest również rozstrzygniecie o sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, stanowiących załącznik nr 3. Na mapie stanowiącej załącznik nr 3 do planu w sposób jednoznaczny ustalono przebieg przedmiotowej linii kablowej niskiego napięcia przez działkę nr [...] (linia czerwona przerywana), która przebiega przy północnej granicy tej działki. Porównanie map złożonych do akt sprawy wskazuje jednoznacznie, że projektowana linia niskiego napięcia znajdować się będzie w północnej części działki nr [...], na wysokości działki [...] (w całości przeznaczonej na poszerzenie ul. [...]), co oznacza, że linia elektroenergetyczna usytuowana będzie w pasie drogowym. Powyższe szczegółowe ustalenia i oceny Sądu I instancji zasługują na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., t.j. o naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Dlatego odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Sąd orzekający w pierwszej kolejności ocenił zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.(por. wyrok NSA z 13.08.2013 r., sygn. II GSK 717/12, wyrok NSA z 04.07.2013 r., sygn. I GSK 934/12, publ. CBOSA) Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nie wyczerpujące rozpatrzenie materiału | dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, wskutek czego w toku postępowania nie uwzględniono interesu strony skarżącej. Należy podkreślić, że zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są bardzo ogólnikowe i niekonkretne. W szczególności nie wskazano jakich dowodów nie przeprowadziły organy administracji, a których przeprowadzenie w ocenie skarżącej kasacyjnie było niezbędne dla wydania prawidłowej decyzji. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała także, które dowody w jej ocenie zostały ocenione przez organy administracji i Sąd I instancji dowolnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to art.7, art.76 § 1 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, to w petitum skargi kasacyjnej także sformułowano go nader lakonicznie zarzucając jedynie naruszenie art.124 ust.1 i 2 u.g.n. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej zasadniczymi zarzutami, choć sformułowanymi dopiero w jej uzasadnieniu są : 1. zarzut nienależytego rozważenia interesu skarżących, 2. zarzut braku zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym, 3. niewskazanie w decyzji organu I instancji zakresu czasowego ograniczenia z korzystania przedmiotowej nieruchomości. Niezasadny jest zarzut skarżącej kasacyjnie nierozważenia przez organy interesu prawnego skarżących wynikającego z prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Właśnie wskutek rozważenia w/w interesu projektowana linia elektroenergetyczna kablowa niskiego napięcia przeprowadzona zostanie na części nieruchomości skarżących, na której – według zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – skarżący i tak pozbawieni są możliwości prawa zabudowy. W sposób oczywisty taki przebieg planowanej inwestycji minimalizuje naruszenie interesu prawnego skarżących. Przy czym jak trafnie zauważył Sąd I instancji nie jest on upoważniony w niniejszej sprawie do kontroli zgodności z prawem zapisów planu miejscowego. Zgodzić się więc trzeba z oceną WSA w Lublinie, że umiejscowienie projektowanej linii niskiego napięcia w pasie drogowym, który i tak nie może być zabudowany, sprawia, że taki sposób ograniczenia korzystania z nieruchomości jest dla skarżących możliwie najmniej uciążliwy. Świadczy to też o tym, że organy administracji przeprowadziły analizę w zakresie wyboru rozwiązania najmniej uciążliwego dla skarżących. Z tego względu niezasadny był zarzut braku przeprowadzenia przez organy administracyjne analizy jak najmniejszej uciążliwości dla nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego najpoważniejszym zarzutem skargi kasacyjnej był zarzut dotyczący braku zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym. W szczególności zaś zarzut, że plan dopuszcza jedynie przebudowę już istniejących linii (w domyśle energetycznych) "a nie usadowienie nowych" (s.5 skargi kasacyjnej) Z treści wniosku PGE Dystrybucja SA Oddział w [...] z [...].07.2017r. wynika, że celem wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości jest wybudowanie elektroenergetycznej linii kablowej niskiego napięcia 0,4 kV. Z uzasadnienia tegoż wniosku wynika, że budowa linii kablowej niskiego napięcia ma na celu rozbudowę sieci energetycznej, aby zasilić w energię elektryczną działki nr [...] i [...], jak i umożliwić zasilenie dalszych działek budowlanych przy planowanej drodze dojazdowej prostopadłej do ul. [...] w m. [...]. Niewątpliwie więc przedmiotem wniosku jest budowa elektroenergetycznej linii kablowej niskiego napięcia 0,4 kV, lecz – co istotne – mająca na celu rozbudowę sieci energetycznej. Dalej w uzasadnieniu wniosku wskazano, że budowa elektroenergetycznej linii kablowej niskiego napięcia 0,4 kV na przedmiotowej działce nr [...] przy ul. [...] w m. [...], gm. [...] jest elementem całościowej inwestycji. Wskazano też, że na zlecenie inwestora w trakcie opracowywania jest dokumentacja projektowa na rozbudowę sieci energetycznej niskiego napięcia. Starosta [...] w swej decyzji z [...] grudnia 2017 r. ograniczył sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości udzielając inwestorowi zgody na "przeprowadzenie" elektroenergetycznej linii kablowej niskiego napięcia 0,4 kV" przez działkę skarżących. W jej uzasadnieniu wskazał, że wniosek inwestora dotyczył rozbudowy sieci elektroenergetycznej celem zasilenia w energię elektryczną działek nr [...] i [...] położonych w Obr.7 [...], gmina [...], jak i umożliwienie zasilenia dalszych działek budowlanych przy planowanej drodze dojazdowej prostopadłej do ul. [...] w m. [...]. Niespornym jest, że przedmiotowa działka nr [...] położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej w "[...] II". Plan ten obejmuje obszar gminy o pow. 80 ha. W § 8 planu dotyczącym infrastruktury technicznej w ust.1 pkt 4 dotyczącym zaopatrzenia w energię elektryczną zawarto lit.f. § 8 ust.1 pkt 4 lit. f planu dopuszcza na obszarze objętym planem przebudowę napowietrznych linii średniego i niskiego napięcia na linie kablowe oraz w uzasadnionych przypadkach na linie napowietrzne. Z kolei w § 8 ust.1 pkt 4 lit. h planu zapisano, że rozbudowę lub przebudowę sieci elektroenergetycznej przewiduje się w pasach technicznych pasów drogowych. W świetle powyższego aby prawidłowo ocenić, czy planowana inwestycja w ogóle jest zgodna z planem miejscowym trzeba ustalić, czy stanowi ona przebudowę, budowę lub rozbudowę. Wspomniany plan miejscowy nie zawiera definicji przebudowy, budowy i rozbudowy. Dlatego posiłkowo należało się odwołać do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Budową jest w rozumieniu art.3 pkt 6 p.b. wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest bowiem powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" - np. wybudowanie całkowicie nowego obiektu lub wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenia kubatury już istniejącego obiektu. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej terminu "rozbudowa". Ustawodawca przesądził jedynie, że rozbudowa stanowi jedną z postaci budowy, przez którą, zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b. należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Z zakresu pojęcia "budowy" ustawodawca wyłączył przebudowę, zawierając jej definicję w art. 3 ust. 1 pkt 7a p.b. Przebudową jest w rozumieniu tego przepisu wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zgodnie z poglądem panującym w doktrynie i orzecznictwie efektem budowy jest powstanie nowej substancji. Natomiast charakter działań polegających na przebudowie obiektu jest odmienny, gdyż nie powstaje wówczas znacząca nowa substancja budowlana. Jak słusznie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 10 października 2019 r. o sygn. II SA/Po 1125/18 zgodnie z definicją budowy zawartą w art. 3 pkt 6 p.b., rozbudowa, jak też odbudowa, stanowią określony aspekt robót budowlanych, stanowiąc element budowy. Przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art.3 pkt 6 p.b.). Przez przebudowę natomiast należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (pkt 7a). Niewątpliwie z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn.. II SA/Po 730/18). Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2018 r. o sygn. II GSK 1318/16 rozbudowa związana jest ze zmianą charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. W wyniku rozbudowy nie powstaje nowy obiekt budowlany, czy też nowa substancja budowlana. Rozbudowany budynek pozostaje tym samym obiektem w rozumieniu p.b. Wyróżnikiem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu", np. zwiększenie kubatury. W przypadku przebudowy może zmienić się układ funkcjonalny budynku poprzez zmianę parametrów technicznych pod warunkiem, że parametry charakterystyczne zachowają swą wielkość sprzed budowy. Wykonanie robót budowlanych w wyniku których następuje wprawdzie zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, lecz nie obejmuje ona charakterystycznych parametrów takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji stanowi przebudowę obiektu budowlanego. Skutkiem rozbudowy obiektu jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej. Natomiast przy przebudowie może dojść do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, lecz parametry charakterystyczne, a więc najistotniejsze zachowują wielkość sprzed przebudowy. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 maja 2017 r., sygn. II SA/Kr 256/17, publ. Lex nr 2305353). Efektem budowy (wykonywania, odbudowy, nadbudowy, rozbudowy) jest powstanie nowej substancji budowlanej (zob.: T. Asman, Z. Niewiadomski (w:) Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, art. 3 Nb 7; wyrok WSA z 5 kwietnia 2012 r., II SA/Ol 81/12, publ. CBOSA). Natomiast charakter działań polegających na przebudowie obiektu jest odmienny, gdyż nie powstaje wówczas znacząca, nowa substancja budowlana (por.: T. Asman, Z. Niewiadomski (w:) Prawo budowlane..., art. 3 Nb 7). Przyjmuje się też, że przebudowa, to takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmieni bryły obiektu budowlanego (zob. wyrok WSA w Lublinie z 10 grudnia 2010 r., o sygn. II SA/Lu 521/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r. o sygn. IV SA/Po 1005/17, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie niezwykle istotne znaczenie ma charakter planowanej inwestycji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie już podkreślano, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy więc oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie np. demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, o innych parametrach, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16 oraz z 22 stycznia 2020r. o sygn. I OSK 3586/28, publ. CBOSA). Zauważyć należy na marginesie, że dopuszczalne jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ze względu na przebudowę linii energetycznej. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone m.in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1102/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że mając na uwadze również cel uregulowania zawartego w art. 124 ust. 1 u.g.n. i jego usytuowanie w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie powinno budzić wątpliwości, że bez znaczenia pozostaje czy prowadzone prace mają stanowić budowę nowej infrastruktury, czy też przebudowę infrastruktury już istniejącej. Artykuł 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n.. Należy także zwrócić uwagę na prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że jeżeli plan miejscowy dopuszcza jakąkolwiek lokalizację inwestycji celu publicznego – a taką stanowi budowa (obejmująca także rozbudowę) linii służących do przesyłu energii elektrycznej (również o znaczeniu lokalnym) gazu, czy linii telekomunikacyjnych – to zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym musi być uszczegółowione jej rozmieszczenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie – znajdującej oparcie w judykaturze - na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całość i w tym kontekście oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, przebudową, rozbudową, czy budową. Pojęcia budowy, rozbudowy, czy przebudowy należy odnosić do "obiektu budowlanego" jako całości – a więc, jak wynika z art. 3 pkt 1 i 3 p.b., w szczególności do "obiektu liniowego", przez który należy rozumieć "obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa [...]" (art. 3 pkt 3a p.b.) – a nie do poszczególnych jego elementów rozpatrywanych z osobna. W konsekwencji oceny charakteru planowanych robót należy każdorazowo dokonywać w kontekście całego obiektu budowlanego (tu: liniowego), którego one dotyczą – a więc w rozpoznawanej sprawie: z perspektywy całej linii elektroenergetycznej. (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z 11 lipca 2019r., o sygn. IV SA/Po 395/19, publ. CBOSA) Z uzasadnienia wniosku inwestora jednoznacznie wynika, że budowa planowanej elektroenergetycznej linii kablowej niskiego napięcia 0,4 kV ma na celu rozbudowę sieci energetycznej celem zasilenia w energię elektryczną działek nr [...] i [...], jak i umożliwienie zasilenia dalszych działek budowlanych przy planowanej drodze dojazdowej prostopadłej do ul. [...] w m. [...]. O ile więc sam wniosek dotyczy budowy elektroenergetycznej linii kablowej niskiego napięcia 0,4 kV, to jednak budowa ta ma na celu rozbudowę sieci energetycznej. Budowa tego odcinka linii kablowej jest więc elementem rozbudowy całej sieci. Jest to istotne w kontekście zapisu § 8 ust.1 pkt 4 lit.h miejscowego planu, który zezwala na rozbudowę lub przebudowę sieci elektroenergetycznej. Planowana inwestycja niewątpliwie nie jest przebudową. Sensu stricte stanowi ona budowę, lecz sensu largo jest ona rozbudową sieci energetycznej. Na sieć energetyczną należy bowiem spojrzeć – jak już wspomniano – jak na pewną całość i dopiero w tym kontekście oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, przebudową, rozbudową, czy budową. Odcinek linii elektroenergetycznej objęty zaskarżoną decyzją organu I instancji niewątpliwie stanowi fragment sieci elektroenergetycznej jako takiej. Na tym bowiem polega istota sieci, że jej poszczególne elementy (fragmenty) się łączą tworząc sieć. Tak patrząc na obiekt liniowy Sąd orzekający doszedł do wniosku, że w istocie zaskarżone decyzje organów administracji obu instancji dotyczą rozbudowy sieci elektroenergetycznej. Jak już wspomniano § 8 ust.1 pkt 4 lit.h miejscowego planu dopuszcza rozbudowę sieci elektroenergetycznej. Tym samym planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym obowiązującym dla działki nr [...], skoro dotyczy ona rozbudowy sieci energetycznej. Ponadto skoro ustawodawca przesądził, że rozbudowa stanowi jedną z postaci budowy, przez którą, zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b. należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego", to mając na uwadze konkretne i szczególne realia niniejszej sprawy zgodna z planem miejscowym jest planowana inwestycja stanowiąca zarazem budowę i rozbudowę obiektu liniowego jakim jest linia (sieć) elektroenergetyczna. Tym samym została spełniona kolejna przesłanka określona w art.124 ust.1 u.g.n. Należy podzielić ocenę Sądu Wojewódzkiego, że bezzasadny jest zarzut braku precyzyjnego wskazania w decyzji przebiegu projektowanej inwestycji. W sentencji decyzji organu pierwszej instancji jednoznacznie określono przedmiot ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżących, wskazując, że obejmuje on obszar tej nieruchomości, wskazany w załączniku do tej decyzji, jakim jest "Opis i mapa do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości". Mapa ta została wykonana w skali 1:500 przez geodetę W. P. i zarejestrowana w ewidencji materiałów Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, prowadzonego przez Starostę [...] pod nr [...] w dniu [...] lutego 2017 r. i znajduje się w aktach administracyjnych. Ponadto przebieg spornej linii elektroenergetycznej wynika z mapy stanowiące załącznik nr 3 do m.p.z.p. obejmującego obszar działki nr [...]. Prawidłowo też decyzje organów obu instancji nie wskazują czasowego zakresu ograniczenia prawa własności nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem trafny pogląd, że z art. 124 ust. 1 i ust. 6 u.g.n. nie wynika, by decyzja wydawana na podstawie tego przepisu, musiała zawierać termin udostępnienia nieruchomości. Skoro zaś przepisy tej ustawy nie nakładają na organ orzekający obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to jego ustalenie, na podstawie powyższych przepisów, byłoby działaniem bez podstawy prawnej (zob. wyroki NSA z: 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 774/15 i I OSK 2872/15, 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1165/17, 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1928/17 i II OSK 1956/17, 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2965/17). Sąd I instancji trafnie także nie uznał za zasadny zarzutu niezastosowania art. 64 ust. 2 Konstytucji, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. Konkludując, skład orzekający uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania zaskarżonych decyzji w trybie art.124 ust.1 u.g.n. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Mają one lakoniczny charakter, który nie uwzględnia sposobu konstruowania zarzutów skargi kasacyjnej. Stanowi polemikę przede wszystkim z organami, a nie z wykładnią Sądu I instancji, odnoszą się przede wszystkim do treści decyzji i ustaleń organu. Stanowią w dużej mierze powtórzenie treści skargi. Brak jest szczegółowego wskazania na czym polegać mają uchybienia Sądu I instancji w dokonaniu analizy stanu faktycznego i wykładni przepisów. W związku z powyższym na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną, gdyż nie znalazła ona usprawiedliwionych podstaw.