II SA/Ol 254/10

Dnia 6 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 roku sprawy ze skargi Gminy Olsztyn – Prezydenta Miasta Olsztyn na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2009 roku nr SKO 72-2367/08 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącej Gminy Olsztyn - Prezydenta Miasta Olsztyn kwotę 440 złotych (słownie: czterysta czterdzieści), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia "[...]" Prezydent Miasta O. wypowiedział E. i Z. K. z dniem 31 grudnia 2008r. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za "[...]" udziału (związanego z lokalem mieszkalnym nr "[...]") w prawie użytkowania wieczystego gruntu, położonego w O. przy ul. "[...]" (działka nr "[...]" o powierzchni "[...]" m²) wynoszącą 0zł. i zaproponował od 1 stycznia 2009r. nową wysokość tej opłaty w kwocie "[...]" zł., to jest "[...]"% wartości gruntu. Wskazane pismo zostało doręczone stronom "[...]". W dniu "[...]" (data nadania przesyłki pocztowej), E. i Z. K. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu jest uzasadnione w mniejszej wysokości. Strony zgłosiły przy tym zastrzeżenia do operatu szacunkowego, który stanowił podstawę ustalenia wartości gruntu. Orzeczeniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. umorzyło postępowanie w tej sprawie z uwagi na złożenie powyższego wniosku z uchybieniem terminu do jego wniesienia, które zostało uznane za równoznaczne z niezłożeniem tego wniosku. Skargę na to orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiódł Prezydent Miasta O., działający w imieniu Gminy O., będącej właścicielem gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu tej skargi, Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zarzucono naruszenie art. 105 § 1 kpa oraz art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które doprowadziło do pozbawienia stron możliwości skorzystania ze swoich praw, to jest ugodowego załatwienia sprawy, ewentualnie wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego. Wskazano także, że w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie określono, że Kolegium po rozpoznaniu wniosku ustala nową wysokość opłaty lub oddala wniosek. W świetle tej regulacji, za niedopuszczalne uznano wydanie innego rozstrzygnięcia przez ten organ, w tym orzeczenia o umorzeniu postępowania. Z tych też powodów, wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wskazało przy tym, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, a termin do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona, ma charakter materialnoprawny. W ocenie organu, upływ tego terminu skutkuje wygaśnięciem uprawnienia do kwestionowania wysokości opłaty rocznej, co wiąże się z koniecznością umorzenia toczącego się postępowania. Podniesiono także, że na mocy art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy kpa, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. W tych okolicznościach uznano, że nie ma żadnych podstaw do wyłączenia możliwości wydania przez ten organ orzeczenia umarzającego postępowanie w sytuacji jego bezprzedmiotowości. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 6 maja 2010r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że sąd powszechny odrzuca wszystkie sprawy wnoszone na orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania, stwierdzając niedopuszczalność drogi sądowej. Podał także, że sąd ten wskazuje przy tym na właściwość sądów administracyjnych w tych sprawach zarówno wówczas, gdy umorzenia następuje z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest uzasadnione w mniejszej wysokości, jak i wtedy, gdy umorzenie następuje z innej przyczyny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznał skargę Gminy O., mimo że jej przedmiotem jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane w trybie przepisów art. 77–81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wprawdzie orzeczenia wydane przez organ w oparciu o te przepisy podlegają co do zasady zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednak zgodnie z ugruntowanym już w orzecznictwie sądowym poglądem, w przypadku gdy orzeczenia te nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty (poprzez oddalenie wniosku lub ustalenie nowej wysokości opłaty), podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008r. Sygn. akt I OSK 876/07, LEX nr 413615 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007r. Sygn. akt I OSK 1141/06, LEX nr 299413). Wskazuje się przy tym na brzmienie art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że rozstrzygnięcia tego organu wydane na podstawie tych przepisów podlegają kontroli sądu administracyjnego. Wskazać przy tym należy, że w niniejszej sprawie jednocześnie z wniesieniem skargi do tutejszego Sądu, Gmina O. wniosła sprzeciw od wydanego orzeczenia Kolegium do Sądu Rejonowego w Olsztynie. Wprawdzie nie został on jeszcze rozpoznany, lecz z informacji uzyskanych na rozprawie od pełnomocnika Gminy oraz z informacji podanych przez uczestników postępowania w sprawach o sygn. II SA/Ol 226/10 oraz II SA/Ol 243/10 wynika, iż w podobnych sprawach rozpoznanych przez Sąd Rejonowy w Olsztynie w dniu 30 kwietnia 2010r. sprzeciwy zostały odrzucone z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. W tej sytuacji, odrzucenie skargi także przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu, które – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 25 stycznia 1995r. (Sygn. akt W 14/94, OTK z 1995r., Nr 1, poz. 19) oraz z dnia 10 lipca 2000r. (Sygn. akt SK 12/99, OTK z 2000r., Nr 5, poz. 143) - oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego orzeczenia wskazać przede wszystkim należy, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny i stanowią swoistego rodzaju ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Tryb ustalania i aktualizacji tych opłat został uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ta ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - administracyjny, w drugim zaś sądowy. Z art. 77 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy wynika bowiem, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 tej ustawy, wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W tym stadium postępowania, ustawodawca przewidział jednak ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy, uprawnienie tego podmiotu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Skutkiem prawnym niezłożenia takiego wniosku jest – zgodnie z art. 78 ust. 4 powołanej ustawy - obowiązywanie nowej wysokości opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu. Podnieść w tym miejscu należy, że z brzmienia art. 78 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że skutek w postaci obowiązywania nowej opłaty za użytkowanie wieczyste występuje tylko w przypadku niezłożenia wniosku do Kolegium, nie zaś w przypadku złożenia tego wniosku z uchybieniem terminu. Z treści art. 79 ust. 3 powołanej ustawy wynika natomiast, że Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie dojdzie, organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie to kończy administracyjny etap w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 i 2 tej ustawy, od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium przekazuje zatem właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew. Jak słusznie zauważono w skardze, orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Sz 889/08 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007r. sygn. akt II SA/Gd 472/06 – orzeczenia dostępne na stronie internetowej NSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem, wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania zamyka stronom możliwość wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa aktualizacji opłaty nie została przez Kolegium rozstrzygnięta mimo złożenia przez użytkowników wieczystych wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Orzeczenie to zostało ponadto oparte na błędnym przekonaniu organu, że uchybienie terminowi do wniesienia wniosku jest równoznaczne z jego niezłożeniem i wyczerpuje, określoną w art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa), przesłankę bezprzedmiotowości postępowania. Podnieść bowiem należy, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w przypadku braku któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (por. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, str. 485). Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W niniejszej sprawie, żadna z wymienionych przesłanek nie wystąpiła, co oznacza, że nieuprawnione jest stanowisko Kolegium, które upatruje bezprzedmiotowości postępowania w uchybieniu terminowi do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyroku z dnia 9 listopada 1995 r. (sygn. akt III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996, nr 11, poz. 150) Sąd Najwyższy podkreślił, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, przepis art. 105 § 1 kpa nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W świetle powołanych argumentów przyjąć należy, że złożenia wniosku z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uprawniało Kolegium do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości nowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, lecz zobowiązywało ten organ do merytorycznego rozpoznania sprawy (zob. wyrok NSA z 25.03.2010r., I OSK 789/09, orzeczenie dostępne na stronie internetowej NSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Podnieść przy tym należy, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 79 ust. 3) przewidziano tylko dwa rodzaje orzeczeń co do istoty sprawy, które może wydać Kolegium po złożeniu przez użytkowników wieczystych omawianego wniosku, to jest o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości. Innego rodzaju rozstrzygnięć ustawodawca nie przewidział, z wyjątkiem kwestii procesowych, do których mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wymienione w art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ - uwzględniając okoliczność ewentualnego złożenia przez użytkowników wieczystych wniosku z uchybieniem terminu, wyda stosowne rozstrzygnięcie z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro Kolegium nie mogło w niniejszej sprawie umorzyć postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, zaskarżone orzeczenie należało uchylić jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 105 § 1 kpa oraz art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Orzeczenie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego orzeczenia podjęto na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.