II SA/Ol 258/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi H. i L. K., A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących H. i L. K., A. K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 27 marca 2013 r., Wójt Gminy M. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku gospodarczego i budowie budynku rekreacyjno-mieszkalnego na terenie działki nr ew. "[...]" . Decyzja stała się ostateczna. Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2014 r., organ wznowił - na wniosek H. i L.K - postępowanie, zakończone decyzją ostateczną z dnia 27 marca 2013 r. Jako podstawę wznowienia wskazano fakt, że wyrokiem z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 907/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w "[...]", na mocy którego nie uzgodniono warunków zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia 19 lutego 2014 r., Wójt Gminy "[...]" stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji z dnia 27 marca 2013 r., odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku gospodarczego i budowie budynku rekreacyjno-mieszkalnego na terenie działki nr "[...]". W uzasadnieniu wskazano, że badając zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi ustalono, że położona jest ona na Obszarze Chronionego Krajobrazu Jezior "[...]", utworzonego rozporządzeniem nr 21 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2013 r. w sprawie utworzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego, w stosunku do którego obowiązuje rozporządzenie nr 159 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego krajobrazu Jezior "[...]". Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia, na terenie Obszaru obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wnioskowana działka jest natomiast położona w odległości mniejszej, niż 100 m od linii brzegu jezior "[...]", a także od linii brzegu rzeki "[...]", a więc realizacja inwestycji jest sprzeczna z zapisami rozporządzenia nr 159. Organ nie znalazł bowiem podstaw do zastosowania odstępstw od zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, przewidzianych w jego § 4 ust. 5. Organ wskazał, że zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a., nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Po rozpatrzeniu odwołania H. i L.K. od przedmiotowej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", decyzją z dnia 16 września 2014 r., uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, że kompetencje wójta, o których stanowi art. 91 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, są tożsame z zadaniami przypisanymi do właściwego organu wyspecjalizowanego. Organy te realizują zadania związane z ochroną przyrody, ale w innych sprawach, określonych ww. ustawą, które z mocy przepisów szczególnych nie zostały zastrzeżone do właściwości organów wyspecjalizowanych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 13 listopada 2014 r., Wójt Gminy "[...]" uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia 27 marca 2013 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku gospodarczego i budowie budynku rekreacyjno-mieszkalnego na terenie działki "[...]" i jednocześnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Organ stwierdził, że przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, dokładnie przeanalizował materiał dowodowy i na nowo go ocenił. W ocenie organu, realizacja przedmiotowej inwestycji jest sprzeczna z zapisami rozporządzenia Nr 159 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, a tym samym, aktualnie obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody nie dopuszczają budowy budynku rekreacyjno-mieszkalnego na terenie działki oznaczonej nr "[...]". Nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem planowane zamierzenie budowlane nie jest zgodne z przepisami odrębnymi. W ocenie organu pierwszej instancji, nie można w przedmiotowej sprawie akceptować uchybienia przez organ uzgadniający terminu 21 dni i dopuścić do realizacji inwestycji, która byłaby sprzeczna z obowiązującymi przepisami z zakresu ochrony przyrody. Po rozpatrzeniu odwołania H.i L.K. i A.K. od powyższej decyzji, decyzją z dnia 29 stycznia 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że katalog rozstrzygnięć, które wydaje organ po wznowieniu postępowania jest ściśle określony. Organ przyznał rację odwołującym się, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest wadliwe. Nie można bowiem, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a., uchylić decyzji dotychczasowej i jednocześnie wydać decyzję, która jest tożsama w treści z decyzją uchyloną. W sytuacji bowiem, gdy organ stwierdzi podstawy do wznowienia postępowania, ale w wyniku wznowionego postępowania zapaść miałaby decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej, organ obowiązany jest wydać decyzję, w której stwierdzi wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa oraz wskażew rozstrzygnięciu okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Kolegium wskazało także, iż w sprawie bezspornym jest, że WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2013 r. stwierdził nieważność postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 11 marca 2013 r. i utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w "[...]" z dnia 10 maja 2012 r. Nie ulega też wątpliwości, iż wobec wydania przez RDOŚ postanowienia po terminie 21 dni, w sprawie nastąpiło tzw. milczące uzgodnienie. Postanowienie RDOŚ było podstawą do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji odmownej. W przedstawionym stanie faktycznym Kolegium uznało, iż prowadząc postępowanie merytoryczne po wznowieniu, organ winien ponownie wystąpić o uzgodnienie projektu decyzji do RDOŚ. W skardze, złożonej do tut. Sądu, H.i L.K. oraz A.K. zarzucili organowi drugiej instancji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, pomimo, że ze względu na okoliczności sprawy, decyzję Wójta Gminy należało uchylić i orzec co do istoty sprawy. Zarzucili także naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i 11 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji. W ocenie skarżących, wobec faktu, że zakres wniosku o wydanie warunków zabudowy nie uległ zmianie, brak było podstaw do ponownego wysyłania projektu decyzji do RDOŚ, a uzgodnienie w sprawie zostało wydane i jest prawnie wiążące. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują możliwości kilkukrotnego uzgadniania tego samego przedsięwzięcia. Powyższe oznacza – w ocenie skarżących – że działanie SKO, polegające na wskazaniu konieczności ponownego uzgodnienia decyzji w RDOŚ nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Kolegium pominęło bowiem fakt, że RDOŚ na podstawie art. 153 p.p.s.a., jest związany oceną prawną i wskazaniami, zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 września 2013 r., a ewentualnie wydane orzeczenie merytoryczne w tej sprawie stanowić będzie naruszenie zasady res iudicata. Naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. skarżący uzasadnili wskazując, że naruszenie tego przepisu skutkuje naruszeniem zasady obowiązku informowania stron oraz zasady praworządności. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. skarżący podnieśli, że w sprawie brak było przesłanek uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji, uchylającą swoją ostateczną decyzję z dnia 27 marca 2013 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku gospodarczego i budowie budynku rekreacyjno-mieszkalnego na terenie działki nr "[...]" i odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Jednocześnie SKO przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stwierdzając, że prowadząc postępowanie merytoryczne po wznowieniu postępowania, organ winien ponownie wystąpić o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy do RDOŚ w "[...]". Sąd, orzekający w niniejszej sprawie, nie podziela tego stanowiska. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie miał podstaw do przyjęcia, że po wznowieniu postępowania w przedmiotowej sprawie, organ pierwszej instancji powinien ponownie wystąpić o uzgodnienie inwestycji, będącej przedmiotem postępowania, do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w "[...]". Wskazać bowiem w tym miejscu należy na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2013 r. sygn., akt IV SA/Wa 907/13, stwierdzający nieważność postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 11 marca 2013 r. i utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w "[...]" z dnia 10 maja 2012 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy inwestycji skarżących. W wyroku tym Sąd stwierdził, że przedmiotowe postanowienia wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ pierwszej instancji wydał je po upływie zawitego terminu na uzgodnienie, wynoszącego 21. dni, określonego w art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej również u.p.z.p. Po upływie tego terminu, jak wskazał Sąd, organ traci kompetencje do orzekania. Sąd stwierdził w wyroku, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, dotyczą sprawy, która z mocy prawa zakończyła się już wydaniem pozytywnego uzgodnienia. Wyrok ten wiąże organy orzekające w niniejszej sprawie z mocy art. 153 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Dyspozycją tego przepisu objęte są zarówno akty wydane w postępowaniu głównym, jak i postępowaniu incydentalnym (uzgodnieniowym). Przepis ten dotyczy także postępowania, zaliczonego do trybu nadzwyczajnego (por. postanowienie NSA z dnia 12 maja 2015 r. sygn., akt II OZ 408/15). Przyjmując więc, że zakresem rozpoznania objęta jest cała sprawa administracyjna i całe postępowanie zmierzające do jej rozstrzygnięcia, nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zapadł w granicach tej samej sprawy, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., tj. sprawy w przedmiocie warunków zabudowy działki nr "[...]". Tym samym, organy rozpoznające sprawę po wznowieniu postępowania, przy jej rozpoznaniu, związane są - w myśl art. 153 p.p.s.a. – oceną prawną, zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 907/13. Wyjaśnić należy, że przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia. Zakres dokonanej oceny prawnej musi też być oceniany w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych (tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10). Organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę po jej wznowieniu, zobowiązany był więc do uwzględnienia uzgodnienia, do którego doszło w sprawie, na co wprost wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 września 2013 r. Stanowisko, przyjęte przez organ drugiej instancji pozostaje także wprost w sprzeczności z postanowieniami art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Ponieważ więc organ drugiej instancji przyjął, że w przedmiotowej sprawie należy ponownie wystąpić do RDOŚ o uzgodnienie inwestycji, zaskarżoną decyzję należało uchylić jako niezgodną z przepisami prawa. Należało jednocześnie uchylić decyzję organu pierwszej instancji, bowiem – jak słusznie wskazało w swojej decyzji SKO – nie można uchylić decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. – i jednocześnie wydać decyzji tożsamej w treści z decyzją dotychczasową, tak, jak to uczynił organ pierwszej instancji. Wynika to wprost z treści art. 146 § 2 K.p.a. W sytuacji bowiem, gdy w wyniku wznowienia miałaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, organ obowiązany jest wydać decyzję, w której stwierdzi wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa. Organ pierwszej instancji, uchylając zaś decyzję ostateczną po wznowieniu postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., w pkt. 2 rozstrzygnięcia orzekł w sposób tożsamy z decyzją uchyloną, tj. niezgodnie z postanowieniami art. 146 § 2 K.p.a. Wskazać równocześnie należy, że powyższa przesłanka, stanowiąca prawidłową podstawę uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" decyzji organu pierwszej instancji, nie może samodzielnie stanowić o prawidłowości tej decyzji. Wynika to stąd, że SKO wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż prowadząc postępowanie merytoryczne po wznowieniu postępowania, Wójt Gminy "[...]" winien ponownie wystąpić o uzgodnienie projektu decyzji do RDOŚ, czym naruszyło przepisy prawa materialnego oraz - w sposób istotny - postanowienia art. 107 § 3 K.p.a., dotyczące należytego uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie zaś jest jednym z licznych elementów decyzji, określonych w art. 107 K.p.a., tworzących jej całościową strukturę i podlega łącznej ocenie przy badaniu legalności decyzji. Ilustruje ono sposób postępowania organu przy gromadzeniu i ocenie dowodów oraz zastosowaniu przepisów prawa materialnego. Taki charakter uzasadnienia rzutuje wprost na ocenę zgodności z prawem decyzji, a błędne uzasadnienie przenosi tę wadę na decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty. Sąd nie jest zaś władny zmienić uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani uchylić jego fragmentu, chyba, że pozostała część uzasadnienia zawiera wystarczającą i adekwatną do rozstrzygnięcia sprawy argumentację, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Uchylenie części uzasadnienia po to, aby organ naprawił swój błąd, zamieszczając w uzasadnieniu właściwą argumentację, rodzi niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK 775/04). Z kolei w wyroku z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt II GSK 90/07, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sąd administracyjny – w ramach sprawowanego nadzoru nad legalnością podjętych w konkretnej sprawie działań – nawet w sytuacji, w której mógłby uznać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, zawarte w zaskarżonej decyzji za prawidłowe, powinien tę decyzję uchylić, gdy stwierdzi, iż podane stronie jako uzasadnienie rozstrzygnięcia argumenty nie korespondują ze stanem faktycznym sprawy. Stanowisko, zawarte w powołanych wyrokach, podziela w pełni Sąd, rozpoznający przedmiotową sprawę. Końcowo wskazać należy, iż nie można podzielić zarzutu skarżących, że organ winien w przedmiotowej sprawie orzec merytorycznie. Wydanie bowiem przez organ drugiej instancji decyzji reformatoryjnej naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, statuowaną w art. 15 K.p.a. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których to postępowanie jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1564/10). Zasada dwuinstancyjności postępowania, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza standard postępowania administracyjnego. Powyższe odniesienie się do zarzutu skargi pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Uwzględniając powyższe, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organy winny uwzględnić fakt związania organów wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 907/13. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 p.p.s.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.