II SA/Ol 258/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia 7 grudnia 2021 r., Burmistrz Szczytna (dalej jako: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji"), po rozpatrzeniu wniosku M. S. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad babcią – D. B. W uzasadnieniu decyzji – nie kwestionując faktu sprawowania przez stronę opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu babcią – wskazano na dwie przesłanki, stanowiące podstawę wydania decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanego świadczenia. Po pierwsze, podniesiono, że nie została w sprawie spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), dalej jako: "u.ś.r.", ponieważ żyje syn D. B. – A. B., który według oświadczenia strony, ma około 30 lat, przebywa na południu Polski, nie ma stałego miejsca zamieszkania, nadużywa alkoholu, nie kontaktuje się z rodziną; nie wiadomo czy posiada orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. Ponadto, świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być przyznane z uwagi na fakt, że niepełnosprawność D. B. istnieje od 73 roku życia, a więc powstała po ukończeniu wieku, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W odwołaniu od ww. decyzji, skarżąca zarzuciła organowi błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r., mimo że przepis ten został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. Wyjaśniła, że od ponad 44 lat zamieszkuje wspólnie z babcią, która od [...] r., na podstawie orzeczenia sądu, stanowiła dla niej rodzinę zastępczą. Podała, że jest jedyną osobą mogącą opiekować się babcią; jedynym żyjącym dzieckiem D. B. jest A. B., który nadużywa alkoholu, jest osobą nieporadną życiowo i bezdomną, a od wielu lat przebywa na południu Polski. Decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy w całości. W uzasadnieniu decyzji nie podzielono argumentacji Burmistrza odnośnie do zastosowania w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., podnosząc skutki prawne wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Podzielono natomiast pogląd, że przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie jest okoliczność, że w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny wobec D. B. obciąża jej żyjącego syna A., a z akt sprawy nie wynika, żeby legitymował się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca zaś jest osobą zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności, zgodnie z art. 129 § 1 in fine Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Mimo, iż sprawuje ona faktyczną opiekę nad niepełnosprawną w znacznym stopniu babcią, to w świetle przepisów u.ś.r., nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, M. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., poprzez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy i uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny syna względem wymagającej opieki niepełnosprawnej matki, bez względu na szczególne okoliczności, wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki; 2. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, w szczególności odnoszących się do realnych możliwości sprawowania przez A. B. opieki nad niepełnosprawną matką, w zakresie wymaganym jej stanem zdrowia, a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa samo w sobie stanowi przeszkodę w nabyciu przez stronę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skarżąca w istocie ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, zarzuciła organom poprzestanie na literalnej wykładni zastosowanego w sprawie przepisu, która doprowadziła do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowalnych wartości jest niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i nieodpowiadające ratio legis ustawy. Powołując się na stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, wywiodła, że w szczególnych, wyjątkowych sytuacjach wnuczka może zostać uznana za osobę uprawnioną do przedmiotowego świadczenia. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów, tutejszy Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżąca nie sprzeciwiła się temu wnioskowi w przepisanym terminie. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że poza sporem pozostaje, że M. S. – wnuczka D. B., wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad babcią, która legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Kwestią bezsporną jest również to, że jej synem jest A. B. Istota sprawy dotyczy zasadności odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką sprawowaną nad babcią. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Co do zasady zatem – jak wskazywały organy administracyjne – świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których obowiązek alimentacyjny ciąży w pierwszej kolejności. W każdej jednak sprawie kwestia ta powinna być oceniana indywidualnie, z uwzględnieniem konkretnego stanu faktycznego i wynikających z niego uwarunkowań. W odniesieniu do powołanych wyżej przepisów, w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd – który tutejszy Sąd w pełni podziela – zgodnie z którym należy je interpretować przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi. Między innymi w wyroku z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1261/21 (niepubl.), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie tych wskazanych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. i uniemożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji może – w okolicznościach konkretnej sprawy – prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzić w konstytucyjny nakaz ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Trzeba mieć bowiem na względzie, że przepisy u.ś.r. przy określaniu kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, wyraźnie wskazują na osoby, na których, wobec osoby niepełnosprawnej, spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Jednocześnie jednak w sposób konkretny przepisy u.ś.r. określają warunki, na których osobom zobowiązanym do alimentacji wobec osoby niepełnosprawnej, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Gdyby poprzestać na wykładni gramatycznej przytoczonych unormowań, to zaskarżoną decyzję można byłoby ocenić jako prawidłową. Jednakże prowadziłoby to do skutków niemożliwych do zaakceptowania na gruncie powołanych konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej gwarantowanej przez państwo prawa oraz nakazu ochrony i opieki nad rodziną (por. również por. wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14; wyrok NSA z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14 czy wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Z taką sytuacją mamy do czynienia m.in. w sytuacji gdy osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności, nie jest w stanie opieki tej sprawować. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, należało zatem przyznać pierwszeństwo wynikom wykładni systemowej i celowościowej nad wykładnią językową, uwzględniając regulacje dotyczące kolejności wykonywania obowiązku alimentacyjnego. Przepis art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, dalej jako: "k.r.o.") stanowi w tym zakresie, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Oznacza to, że nie w każdej sytuacji, gdy żyje pełnoletni krewny w pierwszym stopniu (nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego krewnemu w kolejnym stopniu jest definitywnie wyłączona. Przy ocenie, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi, należy zastosować kryterium obiektywne, tzn. że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1947/20, LEX nr 3109333 a także G. Jędrejek [w:] Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019). W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że skarżąca, jako wnuczka osoby wymagającej opieki, jest z nią spokrewniona w drugim stopniu. W świetle przyjętej w tej sprawie przez Sąd systemowej i celowościowej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r., należy jednak przyjąć, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego także w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, sama nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolna tego obowiązku wypełnić z przyczyn osobistych (w tym zdrowotnych), zarobkowych i majątkowych, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - niejako w jej zastępstwie - osoba zobowiązana do alimentacji wobec osoby wymagającej opieki w dalszej kolejności. Tym bardziej, że wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., uwzględniająca ww. zasady konstytucyjne, ma również oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (pub. OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że "choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. (...) Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej". Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku uznał, że taka regulacja godzi również w konstytucyjny nakaz ochrony rodziny i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji RP). Orzeczenie to jest o tyle istotne, iż świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały, zatem uznać należy, że powyższe tezy pozostają aktualne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/2007, pub. OTK-A 2008/6/107 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007, pub. OTK-A 2008/6/109). Mając na uwadze powyższe rozważania, uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, czy syn D. B. rzeczywiście jest w stanie podołać ciążącemu na nim obowiązkowi alimentacyjnemu, poprzez osobiste sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką, czy też pośrednio – poprzez pokrywanie kosztów opieki sprawowanej przez osoby trzecie. W toku postępowania organ poprzestał jedynie na oświadczeniu skarżącej, że A. B. mieszka na południu Polski, jest bezdomnym alkoholikiem, nie utrzymuje kontaktu z rodziną i nie wiadomo, czy ma ustalony stopień niepełnosprawności. Informacji tych organ nie zweryfikował, ale też nie zakwestionował i nie rozważył, czy fakty te obiektywnie wykluczają możliwość zapewnienia przez niego opieki nad matką w sposób ciągły i regularny. Bez należytych ustaleń w tym zakresie, nie można natomiast przyjąć, że w niniejszej sprawie nie występują obiektywne przeszkody do sprawowania przez syna opieki nad niepełnosprawną matką. Trafnie natomiast Kolegium za błędne uznało stanowisko organu pierwszej instancji, upatrujące odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., (K 38/13 ) orzekł, że przepis ten, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później (co ma miejsce w niniejszej sprawie), kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W konsekwencji, nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (tak NSA w wyrokach: z dnia 16 kwietnia 2020r. I OSK 1192/19, 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16, 2 marca 2017 r. I OSK 2407/16 i 4 listopada 2016 r. I OSK 1578/16 – CBOSA). Zatem okoliczność powstania niepełnosprawności D. B. w wieku 73 lat, nie mogła stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę, organy winny dokonać ustaleń, co do wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą – przede wszystkim dotyczących obiektywnej niemożliwości sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej syna, a następnie dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia, przy uwzględnieniu wykładni dokonanej przez Sąd w niniejszym wyroku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.