II SA/Ol 260/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego ( dalej jako PWIS ) z dnia "[...]", znak: "[...]", utrzymująca w mocy, po rozpatrzeniu odwołania B. M., decyzję nr "[...]" Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w "[...]" ( dalej jako PPIS ) z dnia "[...]", znak: "[...]", o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – przewlekłej choroby głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat pod postacią guzków głosowych twardych – wymienionych w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych. Rozstrzygnięcie zapadło w poniższych okolicznościach faktycznych i prawnych. PPIS w "[...]" pismem z dnia 20 września 2013r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia u B. M. choroby zawodowej w związku z zgłoszeniem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy o podejrzeniu występowania u w/w przewlekłej choroby narządu głosu – guzki głosowe pozycja 15.1 wykazu chorób zawodowych określonych w przepisach w sprawie chorób zawodowych. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" PPIS w "[...]" nie stwierdził u B. M. choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat pod postacią guzków głosowych twardych, wymienionej pod pozycją nr 15. wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych. Uzasadniając podał, że B. M. była w okresie od "[...]" do "[...]" zatrudniona na stanowisku nauczyciela w świetlicy, w oddziale "[...]", edukacji wczesnoszkolnej, w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy. Orzeczeniem lekarskim nr "[...]" z dnia "[...]" Wojewódzki Ośrodkiem Medycyny Pracy w "[...]" Poradnia Chorób Zawodowych ( dalej jako WOMP ) stwierdził brak podstaw u B. M. do rozpoznania choroby zawodowej, tj. narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat: guzki głosowe twarde, wymienionej pod pozycją nr 15.1 wykazu chorób zawodowych. Przeprowadzone badania nie wykazały trwałych zmian organicznych w obrębie krtani charakterystycznych dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego, tj. guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością głośni i trwałą dysfunkcją. Natomiast rozpoznane schorzenie, tj. przewlekłe zapalenie krtani obrzękowe, dysfunkcja hiperfunkcjonalna, cechy refluxu krtaniowo-gardłowego, nie znajdują się w wykazie chorób zawodowych. Wskutek zakwestionowania powyższej opinii jednostka odwoławcza II stopnia, tj. Instytut Medycyny Pracy Przychodnia Chorób Zawodowych w lodzi – dalej jako IMP w Łodzi - orzeczeniem lekarskim nr "[...]" z dnia "[...]" stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u B. M. Potwierdzono u badanej występowanie cechy dysfunkcji hiperfunkcjonalnej, przewlekłego prostego nieżytu krtani, natomiast nie wykazano zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowata niedomykalnością fonacyjną głosu i trwała dysfunkcją. W rezultacie IMP w Łodzi uznał, że zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych. Analizując art. 235 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy ( Dz. U. z 2014r., poz. 1502 j.t. – dalej jako k.p. ) stwierdził, że warunkiem stwierdzenia choroby zawodowej jest zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. W przedmiotowej sprawie uznał, że zmiany morfologiczno-czynnościowe u B. M. w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych. Zatem brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat pod postacią guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głosu i trwałą dysfonią wymienionych w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. PWIS w "[...]", nie podzielając argumentacji odwołania, decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję PPIS z dnia "[...]". Poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia w zakresie stanu fatycznego, zwłaszcza wnioski wynikające z orzeczenia lekarskiego nr "[...]" WOMP i IMP w Łodzi z dnia "[...]" uznał za wystarczające do merytorycznego załatwienia sprawy. Dodał, że do historii wizyty w "[...]", potwierdzającej, że B. M. jest leczona m. in. z powodu guzków śpiewaczych ( wizyty w dniach: "[...]" i "[...]") IMP w Łodzi ustosunkował się w piśmie z dnia "[...]". Instytut podał, że B. M. przed wydaniem orzeczenia lekarskiego z dnia "[...]" była dwukrotnie badana w dniach "[...]" i "[...]" i nie stwierdzono u niej guzków głosowych twardych, a jedynie – jak już podano - przewlekły prosty nieżyt krtani oraz cechy dysfonii hiperfunkcjonalnej. Wobec powyższego Instytut uznał, że wskazane w dokumentacji medycznej przedłożonej przez B. M. zmiany były guzkami tzw. miękkimi o charakterze obrzękowym, które często samoistnie ustępują po okresie ograniczenia głosowego. Reasumując organ uznał, że niewątpliwie B. M. była w okresie zatrudnienia, tj. od "[...]" do "[...]" narażona na nadmierny wysiłek głosowy, co potwierdza sporządzona w dniu "[...]" i w dniu "[...]" karta oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, niemniej ujawniony stan chorobowy u badanej nie jest schorzeniem, o którym mowa w poz. 15 pkt 1 wykazu chorób zawodowych, tj. guzki głosowe twarde. W skardze B. M. podała, że jest pod stałą opieką lekarską i wniosła o dokładną analizę materiału dowodowego w sprawie. W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie. Dodał, że opinie lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych, są opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., zaś orzekające w sprawie chorób zawodowych organy administracji są nimi bezwzględnie związane w zakresie (nie)rozpoznania choroby zawodowej. W reasumpcji organ odwoławczy powołał się na argumentację analogiczną do zawartej w uzasadnieniu swojej decyzji raz jeszcze podkreślając, iż lekarze orzecznicy kompetentnych placówek służby zdrowia nie rozpoznali u B. M. schorzenia zakwalifikowanego do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy rozstrzygnięciom organu administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) wykazała bowiem, że zaskarżony akt odpowiada wymogom prawa. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza definicja sformułowana w art. 235 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy ( Dz. U. z 2014r. poz. 1502 j.t. – dalej jako k.p. ), zgodnie z którą za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". O stwierdzeniu choroby zawodowej przesądza więc występowanie dwóch wymogów. Pierwszym z nich jest zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367 – dalej jako rozporządzenie ), zaś drugim - ustalenie związku przyczynowego pomiędzy powstaniem tej choroby, a oddziaływaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. Należy zaakcentować, że wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przesłanki wynikające z cytowanego wyżej 235 1 Kodeksu pracy nie wystąpiły łącznie. Jakkolwiek B. M. domagała się stwierdzenia przewlekłej choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, to jednak nie została ona u niej zdiagnozowana przez kompetentne placówki służby zdrowia (I i II stopnia). Okoliczności sprawy nie uzasadniały stwierdzenia wspomnianej choroby zawodowej albowiem nie została ona rozpoznana przez obie wskazane wyżej placówki orzecznicze. Placówki te w wyniku przeprowadzonych badań nie stwierdziły charakterystycznych dla tego schorzenia symptomów w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Z kolei zdiagnozowane u badanej zmiany laryngologiczne świadczą o przewlekłym obrzękowym zapaleniu krtani, dysfonii hyperfunkcjonalnej, cechach refluksu krtaniowo-gardłowego, które to schorzenia nie są objęte aktualnym wykazem chorób zawodowych. Orzekające w niniejszej sprawie organy sanitarne opierając się o ustalenia zawarte w karcie narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej uwzględniły fakt, iż skarżąca w trakcie długoletniego zatrudnienia w szkołach na stanowisku nauczyciela wykonywała pracę związaną z narażeniem na obciążenie narządu głosu. Bezsporną jest więc okoliczność świadczenia przez nią pracy w warunkach szkodliwych, stwarzających potencjalne ryzyko powstania schorzenia określonego w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych. Należy jednak podkreślić, że stosownie do § 8 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, podstawą wydania decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej jest materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w formularzu oceny narażenia zawodowego oraz w orzeczeniach lekarskich wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 omawianego aktu. W związku z powyższym skarżąca była badana w dwóch jednostkach medycznych, to jest w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy - Poradni Chorób Zawodowych oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Przychodni Chorób Zawodowych w Łodzi. Lekarze orzecznicy obydwu wymienionych placówek diagnostycznych wykluczyli istnienie u niej choroby narządu głosu o charakterze zawodowym wskazując, że występujące zmiany patologiczne nie mają cech klinicznych typowych dla przewlekłego schorzenia wskazanego w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, lecz świadczą o przewlekłym obrzękowym zapaleniu krtani, dysfonii hyperfunkcjonalnej, cechach refluksu krtaniowo-gardłowego. W orzeczeniu pierwszej z wymienionych placówek nr "[...]" z dnia "[...]" powołano się na szereg przeprowadzonych badań oraz dokumentację medyczną, w tym także dostarczoną przez skarżącą dotyczącą wyników badań stroboskopowych w czasookresie od ‘[...]" do "[...]" ( łącznie 5 rzeczonych wyników ) podkreślając, że wspomniane zmiany patologiczne nie odpowiadają skutkom przeciążenia wysiłkiem głosowym w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią wyszczególnionych pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia. Identyczna, co do braku ujawnionych u B. M. schorzeń wyszczególnionych w wykazie chorób zawodowych, diagnoza wyrażona została w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy Przychodnia Chorób Zawodowych w Łodzi z dnia "[...]", w którym oparto się na kolejnych badaniach lekarskich laryngologicznych i foniatrycznych przeprowadzonych dwukrotnie w dniach "[...]" i "[...]". Nie można też nie dostrzec, że do dokumentacji przedłożonej przez B. M. IMP w Łodzi odniósł się w piśmie z dnia "[...]", a poczynionej tamże argumentacji nie sposób odmówić siły przekonywania, mając na uwadze choćby fakt, że badania obu wyspecjalizowanych placówek medycznych miały miejsce po badaniu w "[...]". Zasadnie zatem, zdaniem Sądu, organy obydwu instancji przyjęły, że okoliczności sprawy nie uzasadniały wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Brak było bowiem przesłanek do rozstrzygania wbrew wnioskom płynącym z orzeczeń lekarskich, które w sposób jednoznaczny zaprzeczyły istnieniu podstaw do rozpoznania schorzenia wymienionego w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Trzeba zaakcentować, że tylko rozpoznanie zawodowego schorzenia przez lekarza specjalistę zatrudnionego w placówce służby zdrowia określonej w § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. stanowi miarodajną podstawę upoważniającą organy sanitarne do stwierdzenia choroby zawodowej. Tymczasem nie budzi wątpliwości, że kryteria te spełniają zarówno Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy, jak i Instytut Medycyny Pracy Przychodnia Chorób Zawodowych w Łodzi, czyli placówki, których orzeczenia poprzedziły rozstrzygnięcia zapadłe w obydwu instancjach. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej ma charakter kwalifikowanej opinii biegłego i stanowi zasadniczy dowód w sprawie, bez którego organ sanitarny nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. Organ jest więc takim orzeczeniem związany i nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do stwierdzenia odmiennego schorzenia. Związanie organu sanitarnego orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest wprawdzie tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ono - jak każdy dowód w postępowaniu - ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie oznacza to jednak możliwości kwestionowania ujętego w orzeczeniu rozpoznania w sytuacji, gdy nie budzi ono istotnych wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Należy mieć na uwadze, że zakwestionowania orzeczenia lekarskiego można dokonać tylko pod względem formalnym (np. wydanie przez nieuprawnionego lekarza, czy w nieprawidłowej formie), nie zaś w zakresie dotyczącym ich merytorycznej treści. Istotą związania, o którym mowa wyżej jest bowiem to, że organy administracji nie dysponując przeciwdowodami mogącymi wspomniane orzeczenia podważyć, nie mają w tym zakresie przesłanek do formułowania wniosków innych niż te, które ustalono w toku badań stanowiących podstawę wydania tych orzeczeń. Zaprezentowany wyżej pogląd jest zgodny z utrwalonym stanowiskiem judykatury (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1078/06, publ.: LEX nr 315089, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 559/06, publ.: LEX nr 221953 oraz wyroki tutejszego Sądu: z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 794/06, publ.: LEX nr 508491 oraz z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 752/09, publ.: LEX nr 599626). W tym kontekście zarzuty podnoszone przez skarżącą nie mogły odnieść skutku. Wprawdzie z karty oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej wystawionej przez Niepubliczny Specjalistyczny Zakład opieki Zdrowotnej w "[...]" ( badanie z dnia "[...]" ) wynika, że u skarżącej ujawniono guzki śpiewacze, lecz powyższe oznaczało wyłącznie podejrzenie istnienia spornej choroby zawodowej i w żadnym razie nie stanowiło samo w sobie diagnozy potwierdzającej jej występowanie. To samo odnosi się do zgłoszenia przez WOMP w dniu "[...]" podejrzenia choroby zawodowej, co wprost wynika z brzmienia zgłoszenia. Kluczowe znaczenie w sprawie ma natomiast dopiero weryfikacja tego podejrzenia dokonana przez orzekające w sprawie placówki medyczne, które po przeprowadzeniu stosownych procedur diagnostycznych nie rozpoznały u skarżącej tego rodzaju symptomów cechujących chorobę narządu głosu pochodzenia zawodowego. Z zaprezentowanych wyżej rozważań wynika, że w sprawie brak jest przeciwdowodów, które mogłyby pozwolić na zakwestionowanie prawidłowości tych orzeczeń, czy też poddać w wątpliwość trafność wyrażonej w nich diagnozy. Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jego uchylenie i dlatego działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.