II SA/Ol 261/13

Dnia 14 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 roku sprawy ze skarg Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miasta Ełku z dnia 28 czerwca 2011 r., nr IX.82.2011 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę Miasto Ełk oraz na uchwałę Rady Miasta Ełku z dnia 27 listopada 2012 r., nr XXVI.231.2012 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia opłat za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę Miasto Ełk 1. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał; 2. orzeka, że zaskarżone uchwały nie podlegają wykonaniu. W dniu 28 czerwca 2011 r. Rada Miasta Ełku, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę Nr IX.82.2011 w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę Miasto Ełk.. W § 1 tej uchwały przyjęto, że świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola prowadzone przez Gminę Miasto Ełk są bezpłatne w wymiarze 5 godzin zajęć dziennie, w godzinach od 8:00 do 13:00. W § 2 ust. 1 uchwały wskazano, że za wyszczególnione świadczenia publicznych przedszkoli w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w § 1, odpłatność ponoszą rodzice, W § 3 ust. 1 organ stanowiący gmin ustalił, z zastrzeżeniem § 1 i § 4, wysokość przedmiotowej opłaty, wskazując, że wynosi ona 9,05 zł za jeden dzień zajęć, za pierwsze dziecko (pkt 1); 6,80 za jeden dzień zajęć, za drugie dziecko z tej samej rodziny (pkt 2) lub 4,50 za jeden dzień zajęć, za trzecie i następne dziecko z tej samej rodziny (pkt 3). W § 4 uchwały określono, że wysokość opłaty za wyżywienie dziecka ustala dyrektor przedszkola. W dniu 27 listopada 2012r. Rada Miasta Ełku podjęła uchwałę Nr XXVI.231.2012, którą zmieniła § 3 ust. 1 powyższej uchwały, podwyższając opłatę ponoszoną przez rodziców za pobyt dziecka w przedszkolu - do 11 zł za jeden dzień zajęć za pierwsze dziecko (pkt 1), 8,30 zł za jeden dzień zajęć za drugie dziecko z tej samej rodziny (pkt 2) oraz 5,50 za jeden dzień zajęć za trzecie i następne dziecko z tej samej rodziny (pkt3). W dniu 8 marca 2013r.r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski zaskarżył obie wskazane uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie ich nieważności w całości. W ocenie Wojewody zapisy cytowanego § 3 ust. 1 w pierwotnym, jak i zmienionym brzmieniu w sposób istotny naruszają art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Zarzucił, że Rada Miasta przyjęła opłatę za świadczenia publicznych przedszkoli w formie ryczałtu za jeden dzień, nie uwzględniając ile godzin konkretne dziecko przebywa w placówce ponad czas przeznaczony na realizację nieodpłatnej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Zdaniem organu nadzoru sytuacja taka jest niedopuszczalna. Nie można bowiem zgodzić się na to, aby taką samą opłatę uiszczał rodzic, którego dziecko przebywać będzie w przedszkolu np. jedną godzinę oraz rodzic, którego dziecko korzystało z takiego świadczenia przez 4 godziny. Wojewoda stwierdził, że takie ukształtowanie kwestionowanej opłaty prowadzi nieuchronnie do naruszenia zasady ekwiwalentności oraz art. 32 Konstytucji RP, który gwarantuje wszystkim równość wobec prawa i równe traktowanie przez władze publiczne. Wojewoda zaakcentował też, że wysokość opłaty nie może być dowolna. Jej ustalenie powinno zostać poprzedzone rzetelną analizą ekonomiczną oraz precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne, a także wskazywać co składa się na każde z tych świadczeń. Z uwagi na ścisły związek pomiędzy zaskarżonymi uchwałami, organ nadzoru wniósł o ich łączne rozpoznanie. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Ełku, reprezentowana przez Zastępcę Prezydenta Miasta, wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że ustawodawca nie określił jednostki czasu, według której ma następować rozliczenie czasu pobytu dziecka w przedszkolu w danym dniu. Wskazano, że przy braku jednoznacznego przepisu prawa oświatowego w tej mierze, funkcjonują różne rozwiązania dotyczące naliczania opłat za publiczne przedszkola. W ocenie organu przyjęta do rozliczenia jednostka "dzień" nie jest sprzeczna z regulacją art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Zaznaczono, że poczynając od września 2011r. przedszkola publiczne, dla których organem prowadzącym jest gmina miasto Ełk, utrzymują gotowość świadczenia usług od 6:00 do 17:00. Rodzice ponoszą opłaty wyłącznie za dni, w których dziecko przebywało w przedszkolu, z wyłączeniem czasu realizacji podstawy programowej. W okresie poprzedzającym nabór dzieci rodzice informowani są o dziennym czasie pracy przedszkola i zapisach jego statutu. Organ zauważył, że w uchwale Rady Miejskiej w Pasymiu Nr XIX/127/2012 z dnia 30 sierpnia 2012r., (opublikowanej dnia 21 września 2012r. w Dz. Urz. Woj. Warm.. pod poz. 2530) także ustalono dzienną opłatę. Zdaniem organu nieuzasadnione jest prawnie rozwiązanie przyjęte przez wiele jednostek samorządu terytorialnego, polegające na pobieraniu opłaty za kolejną rozpoczętą godzinę, zważywszy, iż w przypadku dziecka kończącego pobyt w przedszkolu o 15:10 opłata naliczana jest jak za pełną godzinę. Stwierdzono, że wątpliwości też budzi pobieranie przez niektóre jednostki opłaty w różnej wysokości np. przy 2, 3, 4 –godzinnym pobycie dziecka. Zarządzeniem z dnia 8 kwietnia 2013r. obie sprawy ze skarg Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, którym nadano kolejno sygnatury II SA/Ol 261/13 i II SA/Ol 262/13, Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Ol 261/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie rozważenia wymaga, czy Rada Miasta Ełku mogła skutecznie ustalić opłatę za świadczenia publicznych przedszkoli w czasie przekraczającym wymiar pięciogodzinnych zajęć bezpłatnych realizujących podstawę programową wychowania przedszkolnego, przyjmując za jednostkę rozliczeniową dzień. Udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymaga przede wszystkim zważenia, iż jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Nie ma tu więc pola dla swobody w działalności organu władzy publicznej. Dodatkowo podnieść należy, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r., na mocy nowelizacji z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991), organ prowadzący ustala wysokość opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Ten zaś przepis stanowi, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Z brzmienia tych przepisów wynika bezspornie, że publiczne przedszkole ma obowiązek realizować bezpłatnie nauczanie, wychowanie i opiekę w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie. Rada gminy morze wydłużyć ten czas według swego uznania, przyjmując nawet, że cały dzienny pobyt dziecka w przedszkolu jest bezpłatny. Natomiast w przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasokresu (który nie może być krótszy niż 5 godzin) rada gminy powinna ustalić wysokość opłaty za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. Podkreślić należy, że, jak wynika z intencji ustawodawcy, podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu, wobec którego realizowane jest nauczanie, wychowanie i opieka. Należy zwrócić uwagę, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, ma być nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko wtedy istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. nowelizacja m. in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne można skrótowo ująć, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie. W związku z tym stwierdzić należy, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy nie ma już takiego znaczenia, jakie konkretnie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu (tak: NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1581/12, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym bardziej, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy nauczania, wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). W związku z tym, w ocenie Sądu, przy ustaleniu odpłatności za pobyt w przedszkolu wystarczy ramowe wskazanie zakresu świadczeń realizowanych w tym czasie. Ponadto dyskusyjna jest, podnoszona przez Wojewodę, konieczność poprzedzenia ustalenia opłaty rzetelną analizą ekonomiczną. We wskazanym powyżej wyroku z dnia 24 stycznia 2013r. Naczelny Sąd Administracyjny przekonywująco argumentował, że stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest bowiem, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy. Jeżeli opłaty te pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności. Niezależnie od powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że przy ustalaniu opłat należy przestrzegać zasady ekwiwalentności. Oznacza ona, że opłatę wnosi się za konkretne uzyskane świadczenie. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na nieprawidłowość w ustaleniu opłat za korzystanie z przedszkola, jako opłat stałych, ryczałtowych (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 622/07 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013r., sygn. akt I OSK 2926/12, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), gdyż mają one być ponoszone wyłącznie za realnie świadczone usługi. W konsekwencji w judykaturze jednolicie prezentowany jest pogląd, że ustalenie opłaty za korzystanie z przedszkola publicznego na sztywnym poziomie, zobowiązującym do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania ze świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Z tych też względów Sąd nie podzielił stanowiska Rady Miasta Ełku, dotyczącego legalności zapisów § 3 ust. 1 uchwały, określających wysokość opłaty za jeden dzień zajęć. Zapisy te, poza tym, że nieprawidłowo określają opłatę w formie ryczałtowej, to bezpodstawnie ustanawiają zasadę, że rodzice dziecka muszą opłacać świadczenia, z których dziecko nie korzystało na skutek krótszej obecności w przedszkolu. Takie rozwiązanie jest sprzeczne z wielokrotnie podnoszoną przez orzecznictwo NSA zasadą, iż rodzice powinni ponosić opłaty za rzeczywiście udzielone świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1646/09 oraz wyrok z dnia 25 lutego 2011r., sygn. I OSK 2035/10 opublikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zważyć też trzeba, że przyjęte w zaskarżonych uchwałach ustalenie o dziennym naliczaniu opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli, w czasie przekraczającym wymiar 5-godzinnych zajęć, przeczy idei bezpłatności tych 5 godzin. Bowiem przy takim zapisie uchwały uczyniono odpłatnym dzienny pobyt dziecka w przedszkolu, a nie rzeczywisty czas tego pobytu ponad ustawowe 5 bezpłatnych godzin. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonych uchwał podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.