II SA/Ol 261/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. N. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie skargi na działalność Wójta Gminy postanawia 1. odrzucić skargę, 2. oddalić wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych. Pismem z dnia 21 listopada 2013r. K. N. poinformowała Radę Gminy o nieprawidłowościach w działaniu Wójta Gminy w sprawie niezapłaconej ceny zakupu od Gminy wskazanej nieruchomości. Podniosła, że została wprowadzona przez Wójta w błąd i zastraszana pismami, że jest jedyną zobowiązaną z tego tytułu i musi spłacić za swoich rodziców pozostałą cenę wraz z odsetkami. Wniosła o interwencję Rady Gminy i zajęcie stanowiska w sprawie. W dniu "[...]" Rada Gminy , działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 594) oraz art. 229 pkt 3 k.p.a., podjęła uchwałę nr "[...]", którą uznała skargę z dnia 21 listopada 2013r. za niezasadną. W uzasadnieniu organ wskazał, że Gmina w 1998 r. (akt notarialny rep. A numer "[...]" z dnia 06.03.1998 r.) sprzedała państwu B. i M. N. zabudowaną działkę gruntu nr "[...]" o pow. 0,3015 ha położoną obręb N. zabezpieczoną hipoteką umowną na rzecz Gminy oraz lokal mieszalny nr 1 stanowiący odrębną nieruchomość w budynku nr 6 w miejscowości N., obręb N. wraz z udziałem związanym z własnością tego lokalu, wynoszącym 54/100 części we własności działki gruntu nr "[...]" i we własności części budynku i urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli. W celu zabezpieczenia reszty niespłaconej ceny sprzedaży i umówionych odsetek ustanowiono na nieruchomości zabudowanej - działce nr "[...]" hipotekę w wysokości 48.000 zł wraz z oprocentowaniem na rzecz Gminy. Natomiast aktem notarialnym z dnia 04 marca 2010 r. poprzedni właściciele - rodzice, darowali pani K. N. w/w nieruchomości. W związku z istniejącym zabezpieczeniem na nieruchomości w postaci hipoteki oraz wpisanym ostrzeżeniu o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, notariusz sporządzający akt notarialny zapoznał panią K. N. z treścią art. 930 Kpc, co potwierdziła własnoręcznym podpisem. Organ wyjaśnił, że hipoteka stanowi podstawową formę prawną zabezpieczenia wierzytelności pieniężnych, a wierzyciel może dochodzić zaspokojenia wierzytelności z nieruchomości bez względu na to, czyją stała się własnością. Wierzyciel hipoteczny może mieć dwóch dłużników: rzeczowego i osobistego. Dłużnik rzeczowy może ponieść odpowiedzialność względem wierzyciela tylko i wyłącznie rzeczową, czyli z przedmiotu obciążonego hipoteką. Natomiast dłużnik osobisty odpowiada całym swoim majątkiem zarówno teraźniejszym, jak i przyszłym. Reasumując, organ stwierdził, że państwo B. i M. N. są nadal dłużnikami osobistymi a pani K. N. dłużnikiem rzeczowym Gminy. Organ zaprzeczył, aby miało miejsce zastraszanie skarżącej. Wskazał, że prowadzone postępowania miały jedynie na celu doprowadzenie do uregulowania zadłużenia ciążącego na nieruchomości, której dłużnikiem rzeczowym jest K. N. W dniu 21 grudnia 2013r. K. N., powołując się na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wystąpiła do Rady Gminy z wnioskiem o zmianę powyższej uchwały i uwzględnienie skargi w całości lub części. Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie. W dniu 21 lutego 2014r. (data złożenia w siedzibie organu) K. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą uchwałę, domagając się jej uchylenia i zwrócenia sprawy do ponownego rozpatrzenia Radzie Gminy, przeprowadzenia dowodów z załączonych pism na okoliczność słuszności skargi i niewłaściwego wykonywania zadań przez Wójta Gminy w stosunku do skarżącej, zasądzenia od organu kosztów według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca wniosła o zwolnienia od kosztów sądowych, przedkładając urzędowy formularz wniosku PPF. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako niedopuszczalnej, z uwagi na to, że uchwała podjęta została w trybie postępowania skargowego, zgodnie z art. 227 k.p.a. Wyjaśnił, że załatwienie takiej skargi następuje na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. poprzez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, stanowiące czynność materialno-techniczną, która znajduje się poza katalogiem aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W związku z tym należy wskazać, iż stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto zgodnie z art. 101 ut. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Kwestionowana uchwała nie należy do żadnej ze wskazanych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działalności administracji publicznej. W szczególności zaskarżonej uchwały nie można kwalifikować, jako podjętej "w sprawie z zakresu administracji publicznej", w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie stanowi ona rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, uwaga 2.8. do art. 101), lecz podjęta została dla załatwienia skargi w trybie postępowania skargowego, kończącego się, zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a., niezaskarżalnym zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały została ona podjęła po rozpoznaniu skargi w oparciu o regulacje zawarte w dziale VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski" (art. 221- 240 k.p.a.). Stosownie do treści art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga tego rodzaju jest szczególnym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, zawierającym zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainteresowanemu podmiotowi nie przysługuje prawo do zaskarżenia odpowiedzi. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11, LEX nr 1110181). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stronie niezadowolonej z załatwienia skargi opartej na podstawie art. 227 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania takich skarg, nawet jeżeli zawiadomienie o załatwieniu skargi ma formę uchwały rady gminy (miasta). Zainicjowana skargą powszechną ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników, sprowadzająca się do ustalenia prawidłowości i terminowości ich działania oraz zbadania potrzeby podjęcia określonych czynności stanowi wewnętrzną sprawę organów. Postępowanie skargowe nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności (por. postanowienia: NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Go 398/08; WSA w Poznaniu z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 30/10, WSA w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Ol 47/14, publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie poddawał kontroli legalności działania Wójta Gminy ani legalności zaskarżonej uchwały. Postępowanie w sprawie skarg, podjętych w trybie skargi powszechnej, przewidzianym w dziale VIII K.p.a., nie podlega bowiem kontroli sądów administracyjnych. Skarga K. N. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W stanie faktycznym i prawnym sprawy nie budzi wątpliwości, że wniesiona skarga nie może zostać rozpatrzona przez sąd administracyjny, co wyczerpuje negatywną przesłankę przyznania prawa pomocy zawartą w art. 247 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. Okoliczność taka zachodzi, gdy bez potrzeby dokonania głębszej analizy prawnej nie ulega wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona (por. postanowienie NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OZ 273/08, postanowienie NSA z 14 lutego 2012 r., II GZ 41/12, Tarno J. P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 572, Jagielska M., Jagielski J., Gołaszewski P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. Hauser R., Wierzbowski M., Warszawa 2011, s. 803). Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa zastosowanie przepisu art. 247 p.p.s.a. jest dopuszczalne wówczas, gdy stan faktyczny i prawny danej sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości, co do braku szans na uwzględnienie skargi. W szczególności dotyczy to sytuacji, w której skarga kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1-6 p.p.s.a. (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, str. 573). Oznacza to, że w przypadku, gdyby nawet sytuacja materialna strony uzasadniała przyznanie prawa pomocy, to stwierdzenie przez sąd, iż w danej sprawie mamy do czynienia z "oczywistą bezzasadnością" skargi powoduje odmowę przyznania prawa pomocy (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2005 r., II OZ 140/05, LEX 860051). Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji postanowienia.