II SA/Ol 269/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2010 r. sprawy ze skargi Gminy -Prezydenta Miasta na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce – umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżone orzeczenie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Gminy -Prezydenta Miasta kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia 30 września 2008r. Prezydent Miasta O. wypowiedział D.K. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za 29/20000 udziału (związanego z udziałem 1/2 w lokalu niemieszkalnym nr 78) w prawie użytkowania wieczystego gruntu, położonego w O. przy ul. R. 27 (działka nr "[...]" o łącznej powierzchni 4457m²) wynoszącą 0 zł ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2008r. i zaproponował od dnia 1 stycznia 2009r. nową wysokość tej opłaty w kwocie 118,68 zł, to jest 5% wartości gruntu. Wskazane pismo zostało doręczone stronie w dniu 2 października 2008r. W dniu "[...]", z zachowaniem ustawowego terminu, wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wniosek pełnomocnika użytkownika wieczystego o stwierdzenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu jest uzasadniona w mniejszej wysokości. Jednocześnie zgłoszono zastrzeżenia do operatu szacunkowego, który stanowił podstawę ustalenia wartości gruntu. Orzeczeniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że regulacje zawarte w art. 77 ust. 1 oraz art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazują, że tryb postępowania przewidziany w tych przepisach stosuje się tylko wówczas, gdy została ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Nie można bowiem dokonać aktualizacji opłaty, której wysokości jeszcze nie ustalono. Podniesiono, iż w myśl art. 73 ust. 5 wskazanej ustawy, wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty ustala się w umowie. Jednocześnie żaden z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje trybu postępowania, gdy właściciel zamierza ustalić pierwszą opłatę za użytkowanie wieczyste, jeżeli przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, bądź przeniesieniu tego prawa, nie została ona ustalona. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, zastosowanie znajdą przepisy prawa cywilnego, regulujące instytucję użytkowania wieczystego. Dopiero tak ustaloną opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu będzie można aktualizować w trybie określonym w art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem w niniejszej sprawie nie doszło do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, bowiem nie nastąpiła zmiana wartości gruntu, gdyż przed dniem 30 września 2008r. opłata ta nie obowiązywała. W tych okolicznościach nie można uznać pisma Prezydenta Miasta O. z dnia 30 września 2008r. za wypowiedzenie dotychczasowej opłaty, lecz jako ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Tym samym, postępowanie w sprawie uznano za bezprzedmiotowe i umorzono na mocy art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na powyższe orzeczenie wniósł Prezydent Miasta O., działający w imieniu Gminy O., będącej właścicielem przedmiotowego gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, żądając uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ podniósł, iż propozycja opłaty rocznej w podanej wysokości stanowiła jedynie ofertę ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste, którą użytkownik wieczysty może przyjąć bądź odrzucić, ewentualnie wystąpić z własną ofertą. Jednocześnie zgodnie z art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, Kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Innego orzeczenia w takiej sytuacji ustawa nie przewiduje. Tym samym orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane z naruszeniem art. 105 § 1 kpa oraz art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do pozbawienia stron możliwości skorzystania ze swoich praw. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie. Jednocześnie organ podał, iż Gmina O. w dniu 10 marca 2010r. wniosła sprzeciw od orzeczenia Kolegium z dnia "[...]", który wraz z aktami sprawy został przekazany Sądowi Rejonowemu w O. przy piśmie z dnia 15 marca 2010r. Natomiast pismem z dnia 4 marca 2010r. Gmina O. wniosła bezpośrednio do Sądu skargę na wskazane wyżej rozstrzygnięcie organu. W ocenie Kolegium skarga ta jest bezzasadna. Podniesiono, iż przepisy art. 77-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią podstawę do aktualizacji, tj. podwyższenia lub obniżenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu w sytuacji, gdy wartość gruntu uległa zmianie. Przedmiotem aktualizacji jest więc opłata roczna już wcześniej ustalona. W niniejszej sprawie nie chodzi natomiast o zmianę lub ustalenie wysokości stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste lecz o ustalenie opłaty rocznej po raz pierwszy. Wskazano, że opłata roczna za nieruchomość gruntową oddaną w użytkowanie wieczyste powinna być ustalona w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa. Dopiero później może być do niej stosowany tryb określony w art. 78 – 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem ustalenie przez Gminę O. opłaty rocznej przy zastosowaniu art. 77 i art. 78 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło bez podstawy prawnej. Podniesiono również, iż na mocy art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy kpa, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. W tych okolicznościach uznano, że nie ma żadnych podstaw do wyłączenia możliwości wydania przez ten organ orzeczenia umarzającego postępowanie w sytuacji jego bezprzedmiotowości. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 5 maja 2010r. pełnomocnik strony skarżącej podał, że na rozprawach w dniu 30 kwietnia 2010r. Sąd Rejonowy w O. odrzucił wszystkie pozwy wniesione na orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w przedmiocie umorzenia postępowania, stwierdzając niedopuszczalność drogi sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie, Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. rozpoznał skargę Gminy O., mimo że jej przedmiotem jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane w trybie przepisów art. 77 – 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wprawdzie orzeczenia wydane przez organ w oparciu o te przepisy podlegają co do zasady zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednak zgodnie z ugruntowanym już w orzecznictwie sądowym poglądem w przypadku, gdy orzeczenia te nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty (poprzez oddalenie wniosku lub ustalenie nowej wysokości opłaty), podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008r., sygn. akt I OSK 876/07, LEX nr 413615 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007r., sygn. akt I OSK 1141/06, LEX nr 299413). Wskazuje się przy tym na treść art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z którym, do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że rozstrzygnięcia tego organu wydane na podstawie tych przepisów podlegają kontroli sądu administracyjnego. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w niniejszej sprawie jednocześnie z wniesieniem skargi do tutejszego Sądu, Gmina O. wniosła sprzeciw od wydanego orzeczenia Kolegium do Sądu Rejonowego w O. Wprawdzie nie został on jeszcze rozpoznany, lecz z informacji uzyskanych na rozprawie od pełnomocnika Gminy oraz z informacji podanych przez uczestników postępowania w sprawach o sygn. II SA/Ol 226/10 oraz II SA/Ol 243/10 wynika, iż w podobnych sprawach rozpoznanych przez Sąd Rejonowy w O. w dniu 30 kwietnia 2010r. sprzeciwy zostały odrzucone z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. W tej sytuacji, odrzucenie skargi także przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu, które – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 25 stycznia 1995r. (sygn. akt W 14/94, OTK z 1995r., Nr 1, poz. 19) oraz z dnia 10 lipca 2000r. (sygn. akt SK 12/99, OTK z 2000r., Nr 5, poz. 143) - oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego orzeczenia należy przede wszystkim wskazać, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny i stanowią swoistego rodzaju ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Tryb ustalania i aktualizacji tych opłat został uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ta ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - administracyjny, w drugim zaś sądowy. Z art. 77 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy wynika bowiem, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 tej ustawy, wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W tym stadium postępowania, ustawodawca przewidział jednak ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy, uprawnienie tego podmiotu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Skutkiem prawnym nie złożenia takiego wniosku jest – zgodnie z art. 78 ust. 4 powołanej ustawy - obowiązywanie nowej wysokości opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu. Podnieść w tym miejscu należy, że z brzmienia art. 78 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że skutek w postaci obowiązywania nowej opłaty za użytkowanie wieczyste występuje tylko w przypadku nie złożenia wniosku do Kolegium. Z treści art. 79 ust. 3 powołanej ustawy wynika natomiast, że Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie dojdzie, organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia Kolegium odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie to kończy administracyjny etap w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 i 2 tej ustawy, od orzeczenia Kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium przekazuje zatem właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew. Jak słusznie zauważono w skardze, orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Sz 889/08 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007r. sygn. akt II SA/Gd 472/06 – orzeczenia dostępne na stronie internetowej NSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem, wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania zamyka stronom możliwość wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa aktualizacji opłaty nie została przez Kolegium rozstrzygnięta mimo złożenia przez użytkowników wieczystych wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy również dodać, iż przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na który powołał się organ, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (por. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, str. 485). Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2225/01, niepublikowany). Jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 789/09, niepublikowany). Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Uwzględniając powyższe argumenty stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Jeśli w ocenie Kolegium, brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, iż opłata ta nie została w ogóle ustalona, to organ ten winien zakończyć postępowanie jednym z rozstrzygnięć merytorycznych, przewidzianych w art. 73 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie umarzać postępowanie. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. W świetle powyższych rozważań zawarty w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia jest zasadny. Zgodnie bowiem z art. 79 ust 3 cytowanej ustawy, istnieją tylko dwa rodzaje orzeczeń co do istoty sprawy, które może wydać kolegium po złożeniu przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że opłata jest uzasadniona w mniejszej wysokości, to jest o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Innego rodzaju rozstrzygnięć ustawa nie przewiduje, chyba że w kwestiach procesowych, do których mają zastosowanie przepisy k.p.a. wymienione w art. 79 ust 7 ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno zatem wydać stosowne rozstrzygnięcie z uwzględnieniem regulacji art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro Kolegium nie mogło w niniejszej sprawie umorzyć postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, zaskarżone orzeczenie należało uchylić jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 105 § 1 kpa oraz art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Orzeczenie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego orzeczenia podjęto na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.