II SA/Ol 272/22

Dnia 12 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2022 roku sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - oddala skargę. Decyzją z 21 grudnia 2021 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy (dalej jako: "organ I instancji"), odmówił przyznania I. S. (dalej jako: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką B. W. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że do wniosku z 29 listopada 2021 r. skarżąca dołączyła kserokopię orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 10 października 2007 r. zaliczającego matkę skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 10 października 2007 r., natomiast niepełnosprawność istnieje od czerwca 2006 r. Skarżąca jest zarejestrowana w PUP i w okresie od 1 lutego do 31 grudnia 2021 r. wykonywała prace społecznie użyteczne. Podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że matka skarżącej jest wdową, utrzymuje się z renty rodzinnej i zasiłku pielęgnacyjnego, zamieszkuje we własnym domu, choruje na schizofrenię, cukrzycę, nadciśnienie, niedosłuch obustronny – nosi aparaty słuchowe. Skarżąca co dwa tygodnie zawozi ją do ośrodka zdrowia, gdzie podawane są jej zastrzyki. Ponadto towarzyszy matce przy wizytach lekarskich, realizuje recepty, kontroluje poziom cukru we krwi, przyjmowanie leków; przywozi tez matce obiady. Przyjeżdża do matki 4-5 razy w tygodniu i pozostaje przez 4-5 godzin. Matka skarżącej jest samodzielna w zakresie samoobsługi, ale do poszczególnych codziennych czynności musi być motywowana. Po domu i w jego obejściu porusza się samodzielnie, ale z uwagi na stan zdrowia nie porusza się samodzielnie poza miejscem zamieszkania. Zakupami, sprzątaniem i sprawami urzędowymi zajmuje się skarżąca. Mimo powyższych ustaleń organ I instancji odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niepełnosprawność matki nie powstała w okresie przewidzianym w art. 17 ust.1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej jako: "u.ś.r.") W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust.1 Konstytucji RP. Decyzją z 31 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy", organ II Instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w rozpatrywanej sprawie przez organ I instancji było zaistnienie przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. powstanie niepełnosprawności po 18., jak również po 25. roku życia. Organ odwoławczy podniósł, że przy wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy uwzględnić fakt, iż wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Mimo że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie została w tym zakresie zmieniona, to jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest jednolite stanowisko co do tego, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17; 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 8/19). Tym samym, brak było podstaw prawnych do odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie bezsporne jest to, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Jednakże zakres i tryb sprawowania opieki nie wyklucza możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Matka skarżącej jest osobą praktycznie samoobsługową, wymaga pomocy przy kąpieli i zawiezienia raz na czternaście dni do lekarza. Czynności takie jak pranie, sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów nie stanowią tego rodzaju opieki nad matką, aby jej sprawowanie wykluczało możliwość podjęcia zatrudnienia przez skarżącą. Nie przebywa ona z matką przez cały czas (mieszka w innej miejscowości oddalonej o 13 km), a jedynie przez 4-5 godzin dziennie 4-5 razy w tygodniu. Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku np. dziecka wobec rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą nie wypełnia przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczona możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu podkreślił, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia, która nie musi być opieką całodobową. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust.1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana. Przede wszystkim nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece stałej i długoterminowej w rozumieniu art. 17 ust.1 u.ś.r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") na zgodny wniosek stron. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 p.p.s.a. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę wymagającą opieki, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym, art. 17 ust. 1b ustawy u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. Zasadnie natomiast jako podstawę tę wskazano art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zgodnie z tym unormowaniem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis ten określa przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało pozostawione uznaniu organów orzekających. Prawidłowe rozumienie treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi uwzględniać przede wszystkim cel świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to pomoc finansowa Państwa rodzinom dotkniętym niepełnosprawnością i stanowi rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, żeby opiekować się osobą niepełnosprawną. Z oczywistych względów opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 zasadnicze znaczenie ma faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostająca z tą opieką w związku przyczynowo – skutkowym rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Warunek "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" należy łączyć z wymogiem sprawowania stałej lub długotrwałej i osobiście świadczonej opieki. Jednak zakres czynności rzeczywiście świadczonych przez opiekuna na rzecz osoby niepełnosprawnej musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zaznaczyć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy w celu sprawowania opieki. Przyjmuje się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie bezrobotnej, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w formach określonych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. i zrezygnowała z niej bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta w celu sprawowania opieki. Dla ustalenia niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki wystarczające jest stwierdzenie, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną, nie ma przeszkód faktycznych ani prawnych do podjęcia przez niego zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy w zakresie obiektywnie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak np.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Nie chodzi tu o ocenę charakteru sprawowanej opieki, ale o ustalenie częstotliwości świadczonej pomocy. Nie jest właściwa ocena czy zakres opieki wykracza poza zwykłe warunki w jakich żyją rodziny, które nie muszą się zmagać z niepełnosprawnością członków rodziny. Dokonywanie takich porównań prowadzi w istocie do podważenia uznania, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wymaga stałej lub długotrwałej opieki. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19 (dostępny w CBOSA) wyjaśnił, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. NSA wskazał, że nie można wymagać wspólnego zamieszkiwania opiekuna z osobą wymagającą opieki ani też sprawowania opieki nieustannie przez cały dzień i w tym sensie "całodobowo". Dana osoba ze względu na swój stan zdrowia może wymagać stałej ("już na zawsze") lub długotrwałej (przez okres powyżej 12 miesięcy – § 29 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego) opieki lub pomocy. Wobec tego "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień". Należy przez to rozumieć, że skoro matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki to rozważeniu przez organy może podlegać tylko czy skarżąca tę opiekę zapewnia w wymiarze uniemożliwiającym jej podjęcie zatrudnienia. W warunkach rozpoznawanej sprawy ustalone zostało na podstawie wywiadu środowiskowego (k. 27-36 akt adm.) sporządzonego przez uprawnionego pracownika socjalnego, w wymaganej formie, a więc stanowiącego dokument urzędowy, a tym samym dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), i oświadczenia skarżącej złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej (k. 26 akt adm.), że skarżąca opiekuje się matką 4-5 razy w tygodniu przez okres 4-5 godzin. Taką ilość czasu poświęconą opiece nad matką prawidłowo, w ocenie Sądu, organ odwoławczy zakwalifikował jako wynikającą z prawnych i przede wszystkim moralnych obowiązków rodzinnych dziecka wobec niepełnosprawnego rodzica. Wskazać należy, że zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę w świadczeniu pracy zawodowej, a związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W realiach niniejszej sprawy słusznie zatem organ II instancji uznał, że opieka w takim zakresie czasowym (4-5 godzin przez 4-5 dni w tygodniu) nie uniemożliwia skarżącej podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Mając na uwadze powyższe rozważania należy uznać, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych i zasadnie przyjął, że zakres świadczonej przez skarżącą opieki nie wypełnia dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. w kontekście niemożności podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.