II SA/Ol 275/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Miasta Górowo Iławeckie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 stycznia 2019 r. nr PN.4131.62.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia opłat obowiązujących na terenie cmentarzy komunalnych w Górowie Iławeckim uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 4 uchwały nr III/13/2018 Rady Miasta Górowo Iławeckie z dnia 20 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia opłat obowiązujących na terenie cmentarzy komunalnych w Górowie Iławeckim. Rada Miasta Górowo Iławeckie w dniu 20 grudnia 2018r. podjęła uchwałę nr III/13/2018 w sprawie ustalenia opłat obowiązujących na terenie cmentarzy komunalnych w Górowie Iławeckim (dalej jako: uchwała z 2018r.). W § 2 tej uchwały wprowadzono zapis, że traci moc uchwała nr XXXV/166/2012 z dnia 28 grudnia 2012r. w sprawie uchwalenia cennika za korzystanie z cmentarzy komunalnych w Górowie Iławeckim (dalej jako: uchwała z 2012r.), zaś w § 4 przedmiotowej uchwały określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 stycznia 2019r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 994, dalej jako: u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały z 2018r. w części dotyczącej § 2 i § 4. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że prawomocnym wyrokiem z dnia 17 października 2018r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 647/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność uchwały z 2012r., a zatem uchwała ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Tym samym mocą postanowień § 2 przedmiotowej uchwały Rada dokonała wyeliminowania z obrotu nieobowiązującej już uchwały, co w ocenie organu nadzoru stanowi naruszenie podstawowych zasad polskiego systemu prawnego, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji RP. Nie można bowiem wyeliminować z obrotu prawnego aktu prawnego, wyeliminowanego już przez odpowiedni organ, który dokonał tego w ramach posiadanych kompetencji ustawowych. Ponadto organ nadzoru stwierdził, iż określony w § 4 uchwały sposób publikacji i termin wejścia w życie tej uchwały są sprzeczne z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U z 2017, poz. 1523 ze zm., dalej jako: u.o.a.n.). W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się bowiem m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gmin. Przedmiotem regulacji kwestionowanej uchwały jest ustalenie opłat obowiązujących na terenie cmentarzy komunalnych. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g. sprawy cmentarzy gminnych należą do zadań własnych gminy, a podstawę do ustalenia stawek opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej Dz.U. z 2017r., poz. 827 ze zm., dalej jako: u.o.g.k.). Z przepisu tego wynika uprawnienie do podjęcia przez radę uchwały w tym przedmiocie, ale nie wynika, aby uchwała ta miała charakter przepisu gminnego. W ocenie organu nadzoru upoważnienie, mające charakter klauzuli generalnej, do wydawania przez organy gminy przepisów gminnych nie wynika z przepisu art. 40 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z pkt 3 i 4 tego przepisu mogą one dotyczyć zasad zarządu mieniem gminy lub zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów oraz urządzeń użyteczności publicznej. Kwestionowana uchwała dotyczy ustalenia opłat obowiązujących na terenie cmentarzy komunalnych, a nie zasad czy sposobu gospodarowania mieniem gminy. Nie stanowi więc przepisów gminnych. W związku z tym należało stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały w zakwestionowanej części. Podano, że wyeliminowanie z obrotu prawnego § 4 uchwały powoduje, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 4 uchwały z 2018r. wniosło Miasto Górowo Iławeckie (dalej jako: skarżący) zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 pkt. 2 u.g.k. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt. 13 u.s.g. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt. 4 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji wadliwe uznanie, iż podjęta uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, podczas gdy w rzeczywistości podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego; 2) art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 u.o.a.n. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że sposób publikacji i termin wejścia w życie uchwały są sprzeczne z przywołanym przepisem i uchwała obowiązuje od dnia podjęcia, podczas gdy w rzeczywistości treść § 4 uchwały jest zgodna z wymogami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa; 3) art. 2 ust. 1 u.o.a.n. w zw. z art. 4 u.o.a.n. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji wadliwe uznanie, że uchwała obowiązuje od dnia podjęcia bez ogłoszenia w dzienniku urzędowym, podczas gdy w rzeczywistości ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe; 4) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji wadliwe uchylenie § 4 uchwały wbrew obowiązującym przepisom prawa; Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 4 uchwały z 2018r. W uzasadnieniu podniesiono, że interpretacja przepisów przedstawiona przez organ nadzoru jest błędna i nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawnych. Przedmiotowa uchwała jest w swej treści skierowana do ogółu podmiotów w ujęciu generalnym, a nie do konkretnych jednostek czy osób, a taki krąg adresatów wskazuje, że przepisy te mają charakter aktu prawa miejscowego. Skoro zatem przepisy uchwały miały charakter aktu prawa miejscowego, ich wejście w życie jako aktu prawa powszechnie obowiązującego było uwarunkowane, zgodnie z przepisami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, upływem 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Podniesiono, że w uzasadnieniu swoje rozstrzygnięcia organ nadzoru powołał się na wyrok WSA w Olsztynie, w którym wskazano, że uchwała w sprawie cennika za korzystanie z cmentarzy komunalnych stanowi akt prawa miejscowego i w związku z tym, w celu wejścia w życie, powinna być ogłoszona we właściwym dzienniku urzędowym. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponownie zaprezentowano argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym organ stwierdził nieważność dwóch paragrafów uchwały z 2018r. Nie budzi przy tym zastrzeżeń – strona skarżąca także tego nie kwestionuje – że § 2 uchwały z 2018r. narusza prawo. Rada nie mogła bowiem orzec o utracie mocy obowiązującej aktu, który wcześniej prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego został wyeliminowany z obrotu prawnego. Należy przy tym wyjaśnić, że uchylenie przepisów na skutek wydania innego aktu oznacza wyeliminowanie ich z obrotu prawnego ze skutkiem od daty wejścia w życie aktu derogującego, czyli ze skutkiem ex nunc. Tymczasem stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jego podjęcia, czyli z mocą ex tunc. Zatem w tym ostatnim przypadku uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009r. sygn. akt I OSK 1275/09, dostępne w Internecie). W związku z tym zapis o utracie mocy obowiązującej uchwały, której nieważność stwierdzono wyrokiem sądu administracyjnego, nie mógł się ostać w obrocie prawnym. Jak słusznie podał bowiem organ nadzoru doprowadziło to do niedopuszczalnego wkroczenia w ustawowe procedury eliminowania z obrotu prawnego uchwał sprzecznych z prawem. Ponadto pozostawienie w mocy § 2 uchwały z 2018r. wywołałoby swoistą niepewność dla adresatów norm prawnych tam zawartych, od kiedy akt ten nie wywołuje skutków prawnych: od chwili jego uchwalenia, czy od chwili jego uchylenia. Jak stwierdzono w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 września 2009r. (sygn. akt II SA/Wr 325/09, dostępny w Internecie) taka niepewność w zakresie obowiązywania prawa w demokratycznym państwie prawa jest niedopuszczalna. Lokalny prawodawca tworząc regulacje normatywne powinien to czynić, w taki sposób, aby podmiot objęty zakresem zastosowania nie pozostawał w niepewności odnośnie do jego skutków prawnych. Zatem prawidłowość rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie nie budzi wątpliwości. Natomiast stwierdzenie nieważności § 4 uchwały z 2018r. nie jest uzasadnione. Sąd nie podziela bowiem poglądu organu nadzoru, że uchwała w sprawie ustalenia opłat obowiązujących na terenie cmentarzy nie jest aktem prawa miejscowego. W tym zakresie organ nadzoru powołał się na orzecznictwo sądowadministracyjne z lat 2004-2010. Jak jednak wskazano w uzasadnieniu wyroku WSA w Olsztynie z dnia 17 października 2018r. (sygn. akt II SA/Ol 647/18), którym stwierdzono nieważność poprzedniej uchwały Rady Miasta, w okresie wcześniejszym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażano pogląd, że uchwała o opłatach za usługi komunalne jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Jednakże aktualnie dominujące jest stanowisko, że tego typu uchwała jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016r. sygn. akt I OSK 258/16 i I OSK 571/16 oraz wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 stycznia 2015r. sygn. akt II SA/Go 878/14, WSA we Wrocławiu z 29 maja 2008r. sygn. akt III SA/Wr 134/08, WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2017r. sygn. akt IV SA/Gl 319/17, dostępne w Internecie). Ponadto podkreślić należy, że skoro powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność poprzedniej uchwały Rady Miasta w sprawie opłat obowiązujących na terenie cmentarzy właśnie ze względu na to, że akt ten – jako akt prawa miejscowego – nie został prawidłowo opublikowany, to Rada – z mocy art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. - tym stanowiskiem Sądu była związana przy podejmowaniu uchwały z 2018r. Zatem to nie § 4 uchwały z 2018r., ale stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności tego zapisu zostało wydane z naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.