II SA/Ol 279/25

Dnia 3 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2025 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Giżycku na uchwałę Rady Gminy Wydminy z dnia 28 listopada 2023 roku nr LV/423/2023 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakom ratownikom OSP oraz kandydatom na strażaków ratowników OSP - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Wydminy podjęła w dniu 28 listopada 2023 r. uchwałę nr LV/423/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakom ratownikom OSP oraz kandydatom na strażaków ratowników OSP (dalej jako: Uchwała), powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej jako: u.s.g.), w związku z art. 15 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 194 ze zm., dalej jako: u.o.s.p.). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Giżycku (dalej jako: Prokurator lub skarżący), zarzucając istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 2 u.o.s.p., polegające na określeniu w sposób ułamkowy w § 1 ust. 1 i 2 Uchwały i w § 2 i § 3 Uchwały w sposób procentowy od wysokości ułamkowej należnego ekwiwalentu, a także istotne naruszenie art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461, dalej jako: u.o.a.n.) w związku z § 14, § 38 i § 43 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), gdyż Uchwała nie zawiera przepisu określającego moment wejścia jej w życie. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący podniósł, że Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego 5 stycznia 2024 r. pod poz. 222 i stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym podlega ocenie w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g., zaś ustalenie w jego treści regulacji sprzecznych z prawem skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności. Skarżący wskazał, że określenie w sposób ułamkowy oraz w sposób procentowy od wysokości ułamkowej należnego ekwiwalentu jest niezgodne z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, które obligują organy samorządowe do określenia stawki w uchwale poprzez wskazanie wysokości konkretnej kwoty pieniężnej, a nie w sposób procentowy czy ułamkowy. Zatem zakwestionowany zapis jest sprzeczny z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., a także stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, wyznaczającej zakres upoważnienia gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakom ratownikom OSP, przez co narusza zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, jak też osłabia zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Skarżący zaznaczył, że wykroczenie poza normę kompetencyjną należy uznać za istotne naruszenie prawa, które nie może być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Ponadto skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała nie zawiera przepisu określającego moment wejścia jej w życie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wydminy wniósł o umorzenie postępowania. Podniesiono, że Uchwała została podjęta przy uwzględnieniu uwarunkowań określonych w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., a określenie ekwiwalentu w sposób procentowy lub ułamkowy – w odniesieniu do wysokości określonej ustawowo stawki maksymalnej lub przeciętnego wynagrodzenia – miało na celu zapewnienie elastyczności i proporcjonalności świadczeń w stosunku do realiów finansowych jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślono, że w chwili podejmowania Uchwały brak było orzecznictwa sądów administracyjnych, czy rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów, które wskazywałyby, że taka forma określenia ekwiwalentu jest niezgodna z przepisami. Jednocześnie podniesiono, że całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz przepisów u.s.g. polegającego na braku przepisu regulującego wejście w życie Uchwały. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego w § 6 Uchwały wprost wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Została ona również opublikowana, co sam Prokurator stwierdził w treści skargi. Jednocześnie wyjaśniono, że Rada Gminy, po zapoznaniu się z treścią skargi i dokonaniu analizy orzecznictwa sądowego i administracyjnego w przedmiotowym zakresie, podjęła decyzję o uwzględnieniu skargi w trybie autokontroli poprzez podjęcie uchwały nr XIII/105/2025 z dnia 16 kwietnia 2025 r. w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakom ratownikom OSP oraz kandydatom na strażaków ratowników OSP. Uchwała ta wprowadziła kwotowo określony ekwiwalent i uchyliła zaskarżoną Uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że "istotne" naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102; wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2517/18, dostępny w CBOSA). Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne w CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. Nie budzi wątpliwości, że zakwestionowana przez Prokuratora uchwała w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera ona normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, tj. normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego bądź też modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Należy zauważyć, że art. 15 ust. 1 i 1a u.o.s.p. określa, komu przysługuje ekwiwalent pieniężny. Natomiast art. 15 ust. 2 u.o.s.p. stanowi, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (art. 15 ust. 2 o.s.p.). Z powołanych wyżej regulacji jednoznacznie wynika, że to rada gminy została upoważniona do ustalenia wysokości ekwiwalentu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 i 1a u.o.s.p. Ustawodawca zastrzegł jedynie, że ustalona kwota nie może przekroczyć 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa GUS przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Oznacza to, że rada gminy została upoważniona do określenia konkretnej stawki (kwoty) ekwiwalentu, co z kolei pozwala na obliczenie wysokości ekwiwalentu przysługującego konkretnemu strażakowi ratownikowi lub kandydatowi na strażaka ratownika, obliczonego według zasad określonych w zdaniu drugim art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Jak wskazano bowiem w wyroku NSA z 13 września 2023 r. (sygn. akt III OSK 2588/22, dostępny w CBOSA) "posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym". Ponadto należy wskazać, że dopiero określenie konkretnej kwoty ekwiwalentu pozwala na ocenę, czy dana stawka nie przekracza ustawowego progu 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, obowiązującego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 146/24, dostępny w CBOSA). Zatem ustalenie wysokości ekwiwalentu powinno polegać na określeniu konkretnej kwoty pieniężnej, a w związku z tym ani ułamkowe, ani procentowe określenie tej wysokości nie spełnia warunku wynikającego z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Organ stanowiący gminy nie zrealizował w związku z tym prawidłowo delegacji ustawowej wynikającej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Podkreślić bowiem należy, że podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi z reguły istotne naruszenie prawa. Jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły. Jeżeli zatem organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym - a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie - to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por. wyrok NSA z 13 września 2023 r. sygn. akt III OSK 2588/22; wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/2, dostępne w CBOSA). Natomiast nie jest zasadny zarzut Prokuratora, że Uchwała nie zawiera przepisu określającego jej wejście w życie. Wprawdzie kopia zaskarżonej uchwały dołączona do skargi takiego przepisu nie zawiera, ale zarówno kopia Uchwały znajdująca się w aktach sprawy przekazanych przez organ, jak i treść uchwały opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym zawiera § 6, który wprost stanowi, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Ponadto sam skarżący Prokurator wskazał w uzasadnieniu skargi, że Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Zatem wprawdzie słusznie wywodzi skarżący, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, a zgodnie z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, ale w niniejszej sprawie nie doszło do uchybień w tym zakresie. Jednakże wskazane wyżej naruszenie przepisów prawa uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, bowiem inne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do sytuacji, że w obrocie prawnym pozostałby akt, który w swoim kształcie nie spełniałby żadnej funkcji i nie mógłby on funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Wprawdzie dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części, jednak dotyczyć to może tylko takich przypadków, kiedy rozstrzygnięcie uchwały składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej uchwały, bądź mógłby istnieć w obrocie prawnym samodzielnie (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2727/15, dostępny w CBOSA). Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Natomiast organowi należy wyjaśnić, że uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął przed wydaniem wyroku przez sąd administracyjny nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę, a ponadto nie można tego traktować jako wydania aktu w trybie autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera skutki od daty uchylenia. W związku z tym uchylenie uchwały przez organ stanowiący gminy nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na ten akt, ponieważ sąd administracyjny posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta – co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1571/12, wyrok NSA z 28 stycznia 2016r. o sygn. akt II FSK 355/14, dostępne w CBOSA). W związku z tym sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli także nieobowiązującej już uchwały rady gminy, gdyż wydanie wyroku stwierdzającego jej nieważność znosi skutki uchwały w tym zakresie – od samego początku ich obowiązywania, dając możliwość weryfikacji czynności opartych na nielegalnym akcie. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi (por: wyrok NSA z 7 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok NSA z 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2630/17, dostępne w CBOSA). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy zarówno skarżący we wniesionej skardze, jak i organ w odpowiedzi na skargę, wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.