II SA/Ol 291/21

Sygn. akt II SA/Ol 291/21 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Biskupcu na uchwałę Rady Miejskiej w Jezioranach z dnia 31 grudnia 2001 r., nr XXVII/267/01 w przedmiocie zasad udzielania stypendium dla uczniów i studentów oddala skargę. Prokurator Rejonowy w Biskupcu (dalej jako: skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Jezioranach z dnia 31 grudnia 2001 r., nr XXVII/267/01 w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2019 r., poz. 1481 ze zm.), dalej jako: "u.s.o.", poprzez jego pominięcie w podstawie prawnej uchwały, podczas gdy dopiero łączne przywołanie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g." wraz art. 90t ust. 4 u.s.o. może być podstawą prawną dla podjęcia przez radę gminy przedmiotowej uchwały. Prokurator wskazał, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały został powołany art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. Zgodnie z jego regulacją, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Przepis ten ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć, dotyczących konkretnych zagadnień, muszą być określone w ustawie szczególnej. Powołany przepis może więc stanowić podstawę prawną rozstrzygania wskazanych kwestii tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej. Podstawa taka może być zawarta w ustawie o samorządzie gminnym lub w ustawach szczególnych. W realiach sprawy oznacza to, że art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. nie daje samodzielnej kompetencji organom jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwały w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Powołanie się w zaskarżonej uchwale jedynie na ten przepis, stanowiący normę kompetencyjną, z pominięciem przepisu art. 90t ust 4 u.s.o., który ma charakter materialny, należy uznać za istotną wadę uchwały, rzutującą na jej zgodność z prawem. Podnosząc powyższy zarzut, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wniósł także o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Jezioranach (dalej jako: "organ"), wniosła o jej oddalenie wskazując, że art. 90t ust. 4 u.s.o. został wprowadzony do ustawy o systemie oświaty ustawą z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 281, poz. 2781) i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Zaskarżona uchwała została zaś uchwalona przez Radę Miejską w Jezioranach w dniu 31 grudnia 2001 roku. Nadto, zmiana uchwały wprowadzona przez Radę Miejską w dniu 1 marca 2002 roku uchwałą Nr XXIX/275/02, została dokonana w 2002 r. Zatem, w dniu podjęcia przez organ uchwały oraz w dniu dokonania jej zmiany wskazany wyżej przepis prawa, tj. art. 90t ust. 4 u.s.o. jeszcze nie obowiązywał. Rada nie miała zatem prawa, by w podstawie prawnej zaskarżonego aktu prawa miejscowego (ani w momencie jego uchwalenia, ani też w momencie dokonywania jego zmiany), jako podstawę swego działania wskazywać właśnie ten przepis prawa. Natomiast obowiązujący wówczas (w 2001 roku i 2002 roku) przepis art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g., który został przez Radę przywołany w podstawie prawnej uchwały, spełniał wszystkie warunki wymagane dla "upoważnienia ustawowego" niezbędnego do podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Wskazano, że wolą ustawodawcy było przede wszystkim wprowadzenie przepisu, który w pełni umożliwi gminom przekazanie pomocy materialnej uczniom i studentom, poprzez udzielanie stypendiów, w oparciu o zasady przyjęte w drodze uchwał rad gmin, stosownie do zadania własnego z zakresu edukacji publicznej. Rada Miejska miała zatem prawo przywołać ten właśnie przepis prawa, wskazując na swoje kompetencje ustawowe dla podjęcia uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a"., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie, uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a., prokurator jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi. W przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nie ma cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego, do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały, stwierdzić należy przede wszystkim, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Przechodząc natomiast do istoty rzeczy, należy podnieść, że skarżący w istocie nie wskazał podstawy prawnej, w oparciu o którą można byłoby stwierdzić, iż zakwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Jako podstawa prawna wydania zaskarżonej uchwały został wskazany przepis art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Treść sformułowanej podstawy wspomnianej uchwały nie uległa dotychczas zmianie, ani uchyleniu. Podstawy takiej nie mógł natomiast stanowić art. 90t u.s.o., w myśl którego jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (ust. 1). W przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze (ust. 4). Przede wszystkim zgodzić się należy z organem, że art. 90t ust. 4 u.s.o. został wprowadzony do ustawy o systemie oświaty ustawą z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 281, poz. 2781) i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Zaskarżona uchwała została zaś uchwalona przez Radę Miejską w Jezioranach w dniu 31 grudnia 2001 r., a uchwała ją zmieniająca została podjęta w dniu 1 marca 2002 r. Zatem, w dniu podjęcia przez organ zaskarżonej uchwały oraz w dniu dokonania jej zmiany, wskazany wyżej przepis prawa, tj. art. 90t ust. 4 u.s.o. jeszcze nie obowiązywał. Rada nie miała zatem prawa, ani żadnych podstaw, by w podstawie prawnej zaskarżonego aktu prawa miejscowego (ani w momencie jego uchwalenia, ani też w momencie dokonywania jego zmiany), jako podstawę swego działania wskazywać właśnie ten przepis prawa. Zupełnie inną kwestią pozostaje okoliczność, że na skutek zmian w ustawie o systemie oświaty pojawiły się nowe normy, określające szczegółowe warunki udzielania pomocy - stypendiów. Przy tym jednak, ustawa nowelizująca nie wprowadzała ani reguł intertemporalnych, ani nie odnosiła się do dotychczas podjętych przez jednostki samorządu terytorialnego uchwał. Stąd też samo wejście w życie art. 90t u.s.o. nie może być uznane za zdarzenie przesądzające o tym, że uchwały rad gmin wydane w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. obarczone są wadą. Należy też podkreślić, że zmian przepisów ustawy o systemie oświaty (które nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonej uchwały i wprowadzały nowe instytucje), nie można uznać za zdarzenie prowadzące o automatycznej utraty mocy obowiązującej uchwały wydanej w 2001 r. w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. Wyjaśnić na koniec jeszcze należy, że brak wskazania podstawy prawnej lub pełnej podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego nie stanowi istotnego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością uchwały, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (por. wyroki: NSA z dnia 15.01.2013 r., sygn. akt II OSK 2306/12; z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Końcowo należy wyjaśnić, że na podstawie art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Strony wcześniej poinformowano o możliwości wypowiedzenia się w sprawie na piśmie.