II SA/Ol 292/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy S. postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Uchwałą z dnia "[...]" Nr "[...]" Rada Gminy S., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 229 pkt 3 i 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.), uznała skargę wniesioną przez A. K. na działalność Wójta Gminy S. w sprawie dotyczącej braku realizacji zobowiązań Gminy wynikających z uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w P. oraz celowe i uporczywe unikanie udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z dnia 22 listopada 2017 r. za bezzasadną. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy podniosła, iż skarżący zarzucił organowi brak realizacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w P. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do budowy ulicy M., czym naraża mieszkańców na niebezpieczeństwo spowodowane brakiem dojazdu dla służb ratunkowych, a także zakwestionował brak czynnego udziału Gminy S. w toczącym się w Sądzie Rejonowym w O. postępowaniu o ustanowienie drogi koniecznej. Wyjaśniając stanowisko organu, wskazano, że droga ujęta w planie miejscowym jest jedynie koncepcją architektoniczną i do czasu wydzielenia jej fizycznie przez właścicieli działek nie stanowi drogi publicznej. Ponadto ujęcie planowanej drogi w planie miejscowym nie zobowiązuje Gminy do natychmiastowego przejęcia i wybudowania takiej drogi. Podano, że w ostatnich latach Gmina przejęła od właścicieli niektórych działek objętych spornym planem wydzielony pas drogowy i ustanowiła tam część objętej planem drogi. Właściciele zaś pozostałych działek, na których ujęta jest w planie ulica M. nie są zainteresowani wydzieleniem tej drogi i odsprzedażą jej Gminie. Dojazd do nieruchomości objętych planem przez lata funkcjonował według granic uzgodnionych z właścicielami posesji. Natomiast z uwagi na konflikt powstały wśród właścicieli posesji, dobrosąsiedzkie ustalenia uzgodnione przed laty zostały zweryfikowane przez nowych nabywców nieruchomości i dotychczasowy przejazd został zablokowany. Część właścicieli pozbawionych dotychczasowego przejazdu wystąpiła do Sądu o ustanowienie drogi koniecznej. Na czas rozpatrzenia sprawy i uprawomocnienia się wyroku Sąd w O. wpisał w księgach wieczystych czasową służebność drogi na działce nr "[...]" - dotychczasowa trasa przejazdu. Tym samym, zapewniony jest przejazd zarówno dla użytkowników działek, jak i ewentualnych służb ratunkowych. Podkreślono, iż wyrok Sądu Rejonowego w O. z dnia "[...]" ustanawia drogę konieczną zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego odmowy udostępnienia informacji publicznej, wskazano, iż jest on bezzasadny, bowiem we wniosku z dnia 22 listopada 2017 r. skarżący wystosował 14 zapytań o informacje publiczne i na większość z nich Gmina udzieliła odpowiedzi, zaś w stosunku do 2 punktów wezwano skarżącego o wykazanie szczególnego interesu publicznego co do uzyskania przetworzonej informacji, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże skarżący nie wykazał szczególnego interesu publicznego, powołując się jedynie na troskę o bezpieczeństwo publiczne obywateli. W związku z powyższym, w tym zakresie została podjęta decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie organu analiza przedmiotowej sprawy pozwala na uznanie, że skarga nie znajduje uzasadnienia w żadnym jego punkcie. A. K. wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawił dokładnie przebieg sprawy, odnosząc się szczegółowo do stawianych zarzutów dotyczących kwestii realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi P. w zakresie budowy drogi gminnej – ulicy M. Podkreślił, iż Rada Gminy w kwestionowanej uchwale odniosła się tylko do informacji zawartych w jego wniosku z dnia 22 listopada 2017r., pomijając przy tym całą korespondencję jaka była prowadzona z Gminą w wyniku udzielonych przez organ informacji. Skarżący podniósł, iż Rada Gminy w sposób wybiórczy i jednostronnie zinterpretowała informacje jakie były przedmiotem jego skargi, nie ustosunkowując się do wszystkich nieprawidłowości w realizacji założeń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i pomijając istotne w sprawie fakty, które miały wpływ na błędną interpretację argumentów merytorycznych. Ponadto wskazał, iż organ nie pouczył go o prawach jakie mu przysługują oraz o terminie, sposobie i możliwości złożenia skargi. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej lub ewentualnie o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podniesiono, iż skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, bowiem stosownie do orzecznictwa sądów administracyjnych uchwała rady gminy podjęta w trybie skargowym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (dział VIII k.p.a.) nie może być kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 u.s.g. Wyjaśniono, że w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a., które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną. Jednocześnie wskazano, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Gminy szczegółowo odniosła się do zastrzeżeń dotyczących działalności Wójta Gminy zgłoszonych przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Odrzucenie skargi z powodu niewłaściwości sądu ma miejsce w szczególności wówczas, gdy dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) albo gdy skarga została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 p.p.s.a.). Dokonując oceny niniejszej skargi pod wyżej wskazanym kątem należało stwierdzić, że skarga ta jest niedopuszczalna, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Formy działalności administracji publicznej poddane kontroli sądów administracyjnych wymienione są w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznawania skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W niniejszej sprawie została zaskarżona uchwała Rady Gminy S. z dnia "[...]", nr "[...]", uznająca za bezzasadną skargę A. K. na działalność Wójta Gminy S. dotyczącą braku realizacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w P. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do budowy ulicy M., czym naraża mieszkańców na niebezpieczeństwo spowodowane brakiem dojazdu dla służb ratunkowych oraz braku czynnego udziału Gminy S. w toczącym się w Sądzie Rejonowym w O. postępowaniu o ustanowienie drogi koniecznej. Z akt sprawy wynika, że skarga ta została rozpoznana przez Radę Gminy w trybie postępowania skargowego, uregulowanym w Dziale VIII k.p.a. Przedmiotem takiej skargi może być każde działanie czy zaniechanie organu państwowego, samorządowego, organizacji społecznych lub ich pracowników, w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 k.p.a.). Skarga tego rodzaju uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. Należy podkreślić, iż w postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że skarga określona w art. 227 k.p.a. stanowi odformalizowany środek ochrony różnych interesów jednostki, który nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego ani też postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym, ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Go 433/17, LEX nr 2345361; postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2783/13, LEX nr 1440514; postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11, LEX nr 1110181). W związku z powyższym, należy stwierdzić, iż skarga wniesiona w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest uchwała podjęta w sprawie rozpoznania skargi na działalność Wójta Gminy S., nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być rozpatrywana przez ten Sąd. W przypadku bowiem wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami działu VIII k.p.a., nie mają bowiem formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W świetle powyższych rozważań, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a., skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.