II SA/Ol 311/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego I. G. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. w przedmiocie objęcia kwarantanną postanawia odrzucić skargę. Skargą datowaną 17 marca 2022 r. I. G., działając jako przedstawiciel ustawowy małoletniej M. K. (dalej jako: "skarżąca"), zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kętrzynie (dalej jako: "organ") w przedmiocie objęcia kwarantanną w okresie od 27 listopada do 5 grudnia 2021 r. w związku z kontaktem z osobą, u której stwierdzono obecność Sars-Cov-2. Skarżąca czynności tej zarzuciła naruszenie: - art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP i art. 2 Protokołu nr 4 z 16 września 1963 r. Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez ograniczenie wolności poruszania się po terytorium RP i swobody opuszczania terytorium RP bez podstawy ustawowej; - art. 31 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności i praw bez podstawy ustawowej; - art. 41 ust. 1-2 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności bez podstawy ustawowej; - art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego uprawnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu; - art. 104 § 1, art. 109 § 1, art. 14 § 2, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności i rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wyjaśniła, że w dniu 28 listopada 2021 r. otrzymała od wychowawcy klasy informację o objęciu córki kwarantanną. W okresie od 27 listopada do 5 grudnia 2021 r. córka nie opuszczała miejsca zamieszkania w obawie przed nałożeniem kary pieniężnej przez organ. Organ nie zawiadamiał w ogóle skarżącej o objęciu kwarantanną, w związku z tym zwróciła się do organu o wydanie decyzji w tym przedmiocie, lecz otrzymała odpowiedź odmowną. Postanowieniem z 14 lutego 2022 r. Wojewódzki Państwowy Inspektor Sanitarny potwierdził objęcie córki obowiązkiem kwarantanny. Skarżąca podniosła, że wskazanie w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861), że w przypadku objęcia osoby kwarantanną decyzji nie wydaje się, a kwarantanna jest nakładana w drodze informacji – stanowi rażące przekroczenie delegacji ustawowej i naruszenie zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawa. W ocenie skarżącej w sprawie powinna zostać wydana decyzja, poprzedzona szczegółowym postępowaniem administracyjnym. Zaniechanie powyższego skutkuje nieważnością zaskarżonej czynności. W odpowiedzi na skargę, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kętrzynie wniósł o jej oddalenie. Wskazał że skarga wniesiona została po terminie. Podniósł, że w dniu 3 grudnia 2021 r. skarżąca wystąpiła do organu o wydanie decyzji w przedmiocie objęcia małoletniej kwarantanną. Pismem z 11 stycznia 2022 r. organ poinformował skarżącą, że zgodnie z § 5 cytowanego rozporządzenia nie wydaje się decyzji o objęciu kwarantanną. Informacja o nałożeniu kwarantanny przekazywana jest automatycznie SMS-em przez system teleinformatyczny udostępniony przez Ministra Zdrowia. W dniu 19 stycznia 2022 r. skarżąca wniosła odwołanie do Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Państwowego Inspektora Sanitarnego, który postanowieniem z 14 lutego 2022 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Postanowienie to nie zostało zaskarżone. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne dotyczące osób zakażonych oraz osób ze styczności. Ustalono, że małoletnia miała styczność z zakażonymi osobami, była narażona na zakażenie. Celem zapobiegania rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej została poddana kwarantannie. Zgodnie z art. 34 ust.2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2069, dalej w skrócie: "u.z.ch.z.l."), osoby, które pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne niż określone w pkt 1 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa(pkt 4). Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest czynność objęcia kwarantanną. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) u.z.ch.z.). Natomiast obowiązujący w dniu podjęcia zaskarżonej czynności § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.) stanowił, że "w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-Cov-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się". W realiach niniejszej sprawy bezsporne jest, że organ kierując się treścią cytowanego przepisu rozporządzenia rozstrzygnął o objęciu kwarantanną bez zachowania procesowej formy decyzji administracyjnej. W takim przypadku objęcie przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną należy kwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest to bowiem jednostronna, władcza czynność z zakresu administracji publicznej, nakładająca obowiązki wynikające z przepisów prawa (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 27 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 319/20; WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 284/20; z WSA w Warszawie z 20 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2022/21, wyrok WSA w Olsztynie z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 192/22, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"; por. też S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, str. 33-34). Jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest jej zaskarżenie w ustawowym terminie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Przepis ten ustanawia bezwzględną zasadę i wszelkie odstępstwa od niej muszą być interpretowane na zasadzie wyjątku. W myśl art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zgodnie z tym unormowaniem, termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia, w którym strona dowiedziała się o podjęciu kwestionowanej czynności. Skarżąca podała, że o objęciu kwarantanną dowiedziała się 28 listopada 2021 r. Tym samym termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 28 grudnia 2021 r. Nawet jeżeliby uwzględnić, że skarżąca dowiedziała się o objęciu kwarantanną bezpośrednio od organu dopiero z pisma z 11 stycznia 2022 r., w którym organ poinformował skarżącą o braku podstaw do wydania decyzji administracyjnej i podał powody objęcia kwarantanną, to pismo to doręczone zostało skarżącej 17 stycznia 2022 r. (k. 6 akt organu), a skarga została wywiedziona dopiero 17 marca 2022 r., a więc dwa miesiące po uzyskaniu przez skarżącą stanowiska organu. Okoliczność, że skarżąca nie zgadzała się z przedstawioną oceną prawną i wywiodła odwołanie, załatwione postanowieniem z 14 lutego 2022 r. stwierdzającym niedopuszczalność odwołania, nie usprawiedliwia zwłoki we wniesieniu skargi na czynność objęcia kwarantanną. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, iż przewidziana w art. 53 § 2 p.p.s.a. in fine możliwość rozpatrzenia skargi przez Sąd, mimo uchybienia terminowi do wniesienia skargi, ma charakter wyjątku. Warunkiem rozpatrzenia skargi w takim przypadku jest stwierdzenie, że strona uchybiła terminowi bez własnej winy. W związku z tym strona powinna usprawiedliwić uchybienie terminu i przekonać Sąd, że dochowała należytej staranności w sprawie, a spóźnienie spowodowane było okolicznościami, na które nie mogła mieć wpływu (por. postanowienia NSA z: 6 listopada 2019 r., sygn. akt I GZ 343/19 i WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1106/20, publ. w CBOSA). Podnieść należy, nawiązując do wypracowanych i utrwalonych poglądów doktryny i judykatury na kanwie instytucji przywracania terminu, że "brak winy w uchybieniu terminowi powinien być oceniany z wykorzystaniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy i przy braniu pod uwagę także uchybień spowodowanych nawet lekkim niedbalstwem" (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2005 r., str. 333, postanowienia Sądu Najwyższego z dnia: 14 stycznia 1972 r., III CRN 448/71, OSPiKA 1972, nr 7-8, poz. 144; 29 października 1999 r., I CKN 556/98, LEX nr 50702; 12 stycznia 1999r., II UKN 667/98, OSNAP – 2000, nr 12, poz. 488, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2004 r. FZ 13/04.). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zalicza się na przykład: przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu (postanowienie Sądu Najwyższego z 6.10.1998 r., II CKN 8/98, postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I OZ 1645/16). Brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe (wyrok NSA z 14.5.1998 r., IV SA 1153/96). W warunkach rozpoznawanej sprawy nie można stwierdzić wystąpienia okoliczności, które uzasadniałyby przyjęcie, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia skargi bez własnej winy. Skarżąca w skardze nie skomentowała w ogóle upływu terminu do wniesienia skargi. Nie podała żadnych argumentów, które wyjaśniałyby powody spóźnienia. Można się tylko domyślać, że przekroczenie terminu spowodowane zostało wadliwie przyjętymi na wstępie założeniami co do możliwości podważenia zaskarżonej czynności przez żądanie doręczenia decyzji. Nie jest to jednak obiektywna przeszkoda uniemożliwiająca zaskarżenie czynności w terminie. W judykaturze utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym nieznajomość prawa nie może świadczyć o braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności określonej prawem (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt. II OZ 712/08 i z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt III OZ 1361/21, publ. w CBOSA). Od osoby należycie dbającej o interes prawny należy oczekiwać, że bez zbędnej zwłoki zapozna się z obowiązującymi przepisami, ewentualnie skorzysta z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, aby ustalić jakie środki prawne jej przysługują i jakie są warunki skutecznego z nich skorzystania. Błędna interpretacja przepisów także nie może usprawiedliwiać uchybienia terminu do wniesienia skargi. Podkreślić trzeba, że art. 53 § 2 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje, że bieg terminu do wniesienia skargi rozpoczyna się od momentu dowiedzenia się o kwestionowanej czynności, a nie momentu uzyskania wiedzy, że mogła zostać podjęta z naruszeniem prawa, czy momentu rozeznania możliwości jej zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skargę należało odrzucić.