II SA/Ol 327/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki sieci wodociągowej 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a także postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" Nr "[...]" i utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" Nr "[...]" w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej. 2. Zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. Orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy sieci wodociągowej na trasie "[...]", gm. "[...]". Pismem z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]" wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja polegała na bezpośrednim połączeniu istniejącej sieci wodociągowej z siecią w "[...]" - zasilającej z ujęcia wody w "[...]". Wskazał, że w miejscowości "[...]", Gmina przejęła wodociąg od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a powyższy wodociąg nie spełniał żadnych standartów jakościowych, w wyniku czego Sanepid w "[...]" zobowiązał Gminę do szybkiego i radykalnego poprawienia jakości wody. Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" nakazał Wójtowi Gminy "[...]" rozbiórkę samowolnie wybudowanej sieci wodociągowej na trasie "[...]". Stwierdził między innymi, że inwestor nie posiadał ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla terenu objętego przedsięwzięciem. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze dotyczące odwołania Wójta Gminy "[...]" od decyzji PINB w "[...]" z dnia "[...]", a następnie (postanowienie z dnia "[...]"), w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. P 37/06), podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję PINB w "[...]" z dnia "[...]" podnosząc, że przepis nakazujący inwestorowi posiadanie ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. za niezgodny z Konstytucją RP. Po przedłożeniu przez inwestora decyzji Wójta Gminy "[...]": z dnia "[...]", ustalającej lokalizację celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej i decyzji z dnia "[...]", o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci wodociągowej, nadto projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]", działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 300.000 zł za samowolną budowę sieci wodociągowej na trasie "[...]", gm. "[...]", należnej do zapłaty przez Gminę "[...]". Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem z dnia "[...]", przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku Gminy "[...]" o umorzenie opłaty legalizacyjnej, decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Wojewoda odmówił umorzenia powyższej opłaty. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra z dnia "[...]". Kolejną decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" nakazał Gminie "[...]" rozbiórkę samowolnie wybudowanej sieci wodociągowej na trasie "[...]". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. Uzasadniając tę decyzję organ wyjaśnił, że Gmina "[...]" w "[...]" r. samowolnie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i zatwierdzonej dokumentacji technicznej, wybudowała sieć wodociągową na trasie "[...]". Inwestor w dniu wszczęcia postępowania nie posiadał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a budowa została zakończona. Po ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej (postanowieniem z dnia "[...]"), Gmina do dnia "[...]" opłaty tej nie uiściła. W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina "[...]" zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jak też brak wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Gmina "[...]" nie uiściła opłaty legalizacyjnej, co zobowiązywało organ pierwszej instancji - art. 48 ustawy Prawo budowlane - do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej sieci wodociągowej. Na powyższą decyzję Gmina "[...]" wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia, jak też uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zwróciła się ponadto o orzeczenie co do istoty sprawy i w konsekwencji odstąpienie od nakazu rozbiórki sieci wodociągowej, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 48 oraz art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów i argumentów przedstawionych przez stronę w odwołaniu od decyzji oraz naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Argumentując, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tymczasem zaskarżona decyzja została podjęta przez organ bez uwzględnienia tych interesów. Gmina wyjaśniła również, że sieć wodociągowa na trasie "[...]" została wybudowana z inicjatywy społecznej, dzięki podjętym pracom w wielu gospodarstwach domowych pojawiła się bieżąca woda, a ogólny standard życiowy dorównał do standardów krajowych, a nawet europejskich. Ponadto, wybudowanie przyłącza na tym odcinku miało charakter czynności ratowniczych, do których należało przystąpić bez zbędnej zwłoki, by zapobiec powstaniu lub powiększeniu się rozmiarów grożącej szkody. Dobro jakie zostało poświęcone – nakaz przestrzegania rygorów prawa, nie przedstawiało wartości wyższej, aniżeli konieczność zapewnienia swobodnego i ciągłego dostępu do bieżącej wody mieszkańcom gminy. Skarżąca stwierdziła również, że rozpoczęła pracę przy wodociągu po licznych monitach mieszkańców oraz interwencjach Sanepidu, dotyczących złej jakości wody w istniejących sieciach wodociągowych. Ponieważ należało szybko przystąpić do budowy nowych sieci wodociągowych, zaniechano wystąpienia do Starostwa Powiatowego o pozwolenie na budowę. Podniosła, że w jej ocenie brak jest możliwości technicznego wykonania rozbiórki sieci wodociągowej, albowiem rozbiórka sieci o długości kilku kilometrów wymaga wejścia na teren wielu nieruchomości, za zgodą właścicieli tych nieruchomości. Skarżąca jest w posiadaniu wielu oświadczeń właścicieli gospodarstw domowych, którzy nie wyrażają zgody na wejście na teren ich posesji w celu dokonania rozbiórki, co w praktyce powoduje, że rozbiórka nie jest możliwa do wykonania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W dniu "[...]" pełnomocnik Gminy "[...]" przedłożył do Sądu pismo Wójta Gminy "[...]", z którego wynikało, że Gminie nie można przypisać odpowiedzialności w sytuacji wypełniającej przesłanki z art. 90 ustawy - Prawo budowlane. Z ustawy z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (Dz. U. nr 197, poz. 1661 ze zm.) wynika bowiem, że Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego są z zakresu tej odpowiedzialności zwolnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Ponadto, stosownie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. zwanej dalej: p.p.s.a.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, uznać należało, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji, nakazujące stronie skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanej sieci wodociągowej na trasie "[...]". Wójt Gminy "[...]" w piśmie z dnia "[...]" wskazał, że przeprowadzona inwestycja polegała na odłączeniu istniejącej sieci wodociągowej od starej hydroforni i bezpośrednim połączeniu nowym przyłączem, wybudowanym bez wymaganego pozwolenia, istniejącej sieci z siecią w "[...]", zasilanej z ujęcia wody w "[...]". Zgodnie z procedurą określoną w art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazać należy, że wydając decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, nie jest obojętne, czy nakaz ten dotyczy obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy też istniejącego obiektu budowlanego lub jego części w zależności od zakresu robót, który został wykonany i wymagał pozwolenia na budowę. W przypadku ustalenia przez organ, że cały obiekt budowlany, od podstaw został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, należy nakazać rozbiórkę całego obiektu. Nie jest jednak możliwe i prawidłowe nakazanie rozbiórki całego obiektu w przypadku ustalenia, że tylko pewna jego część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z regułą zawartą w przepisie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, można nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasada ta jest szczególnie istotna, przede wszystkim w tych sytuacjach, kiedy tylko część obiektu została wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej. Wskazać, nadto należy, że nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego można wydać tylko wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości (patrz: wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. II OSK 958/05, publ. Lex nr 275477; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. II OSK 788/05, publ. Lex nr 209457). Istotnym jest, iż użyte w art. 48 ustawy - Prawo budowlane sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć, przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego (patrz: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. II SA/Gd 2399/98, publ. Lex nr 62130). Rozbiórkę obiektu budowlanego można więc nakazać tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak również musi istnieć możliwość wydzielenia części obiektu budowlanego, która ma zostać poddana rozbiórce, bez uszczerbku dla pozostałej części obiektu. W przedmiotowej sprawie brak jest ustaleń organu odnośnie sieci wodociągowych, które zostały połączone wybudowanym bez pozwolenia wodociągiem na trasie "[...]". Organy przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie powinny, przede wszystkim ustalić, czy istniejący (stary) wodociąg w miejscowości "[...]" i sieć w "[...]" zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę, a jeżeli tak, to czy rozbiórka nie spowoduje istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego, to jest czy nie uniemożliwi korzystania z tych wodociągów, które zostały wybudowane zgodnie z prawem. Organy nie ustaliły również, czy przedmiotem samowolnej inwestycji nie były tylko i jedynie roboty budowlane dotyczące przebudowy sieci wodociągowej, które wymagają zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Istotnym, także jest ustalenie, czy ewentualnie nie zostały wykonane inne prace niż określone w art. 48 lub 49b ustawy – Prawo budowlane. Należy zauważyć, że stwierdzenie wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę nie prowadzi za każdym razem do zastosowania art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Nakaz rozbiórki przewidziany w tym przepisie prawa jest dotkliwą sankcją dla osób, dopuszczających się samowoli budowlanej. Sankcja ta polega na obowiązku rozebrania na swój koszt samowolnie wybudowanego lub budowanego obiektu budowlanego lub jego części (art. 52 ustawy Prawo budowlane). Przepis art. 48 ustawy - Prawo budowlane nie daje jednak podstawy do uznania, że osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej może podlegać dodatkowej sankcji, która polegałaby na tym, że wykonując nakaz rozbiórki nałożony na podstawie tego przepisu, będzie zobowiązana ponadto dokonać stosownych zmian, niekiedy bardzo kosztownych, w obiekcie, który został wybudowany zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane, a który następnie został połączony z nową częścią obiektu budowlanego wykonaną samowolnie. Wskazać należy, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie można wydać decyzji o nakazie rozbiórki obiektu. Nakaz rozbiórki w trybie art. 48 jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów ustawy - Prawo budowlane, rodzącą nieodwracalne lub trudne do odwrócenia skutki. Nie można zatem nadużywać tego przepisu, czy stosować go w sytuacjach, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny w danej sprawie. Tymczasem zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy w niniejszej sprawie, nie pozwala na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego oraz jego właściwą ocenę prawną. Prowadząc postępowanie wyjaśniające organy nie dołożyły bowiem należytych starań by w sposób niezbędny zebrać i rozpatrzeć materiał dowodowy, czym naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Istotne braki w zakresie ustaleń faktycznych nie pozwalają zaś na ocenę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. Sąd uchylił także postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" z dnia "[...]" w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Wskazać należy, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej następuje na etapie postępowania prowadzonego w celu likwidacji samowoli budowlanej, kiedy dokonano już z pozytywnym skutkiem oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane). Uiszczenie tej opłaty jest jednym z warunków pozytywnego załatwienia sprawy dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki (zdanie ostatnie art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane), zaś jej uiszczenie daje możliwość wydania jednej z decyzji przewidzianych w art. 49 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Nie przesądza jednak o prawidłowości takiej decyzji, albowiem jak wynika z art. 49a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w przypadku uchylenia decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 w postępowaniu odwoławczym, opłata legalizacyjna podlega zwrotowi. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest zatem odrębną sprawą administracyjną, lecz tylko rozstrzygnięciem podejmowanym w sprawie dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej, polegającej na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej wydane na podstawie zdania ostatniego art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane jest aktem wydanym w granicach sprawy, dotyczącej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, wydanej na podstawie art. 49 ust. 3 (zdanie ostatnie) ustawy - Prawo budowlane. Postanowienie takie może być więc, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., objęte rozstrzygnięciem w sprawie ze skargi na decyzję o nakazie rozbiórki podjętej na tej podstawie (patrz: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1633/07). Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia dla końcowego załatwienia sprawy. Warunek ten jest w rozpoznawanej sprawie spełniony z uwagi na znaczenie ustalenia opłaty legalizacyjnej dla decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 (zdanie ostatnie) ustawy - Prawo budowlane. Tego rodzaju zakończenie sprawy likwidacji samowoli budowlanej jest wyłącznie sankcją za niewykonanie postanowienia w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Reasumując, należy wskazać, iż w przeprowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przede wszystkim nie wyjaśniono, czy wybudowana została faktycznie sieć wodociągowa, czy też wykonano jedynie roboty budowlane polegające na połączeniu istniejących sieci wodociągowych w "[...]" i "[...]", oraz czy istnieje możliwość dokonania rozbiórki tylko części sieci wodociągowej pomiędzy tymi miejscowościami, bez uszczerbku dla całej sieci. Bez wyjaśnienia tej okoliczności nie można ustalić, czy w niniejszej sprawie należy stosować przepisy art. 49 ustawy - Prawo budowlane, będącego podstawą prawną wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, oraz w przypadku braku jej uiszczenia, decyzji nakazującej rozbiórkę sieci wodociągowej, czy art. 49b tej ustawy, czy też art. 50 ustawy - Prawo budowlane, pozwalających na legalizację samowoli budowlanej bez konieczności uiszczania opłaty legalizacyjnej. Bez wyjaśnienia i ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego niniejszej sprawy, brak jest możliwości prawidłowego ustalenia podstawy prawnej, na podstawie której organy powinny rozstrzygnąć sprawę. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oparto na zasadzie art. 152 p.p.s.a.