II SA/Ol 343/19

Dnia 30 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Giżycku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 7 marca 2019 roku nr SKO.521.135.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w O., działający z upoważnienia Zarządu Powiatu w W., na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 2222 – tekst jednolity obowiązujący na dzień wydania decyzji - dalej jako: u.d.p.) i § 1 ust. 4 uchwały Rady Powiatu w W. z dnia "[...]" nr "[...]" w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego, po rozpatrzeniu wniosku W.F., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Wycena Nieruchomości W. F., zezwolił na zajęcie pasa drogi powiatowej nr "[...]" W. (ul. R., ul. K.), działka nr "[...]", w celu umieszczenia tablicy reklamowej o łącznej powierzchni 1,50 m², na okres od dnia 1 maja 2018r. do dnia 31 grudnia 2023r. pod określonymi w decyzji warunkami (w tym m.in. uiszczania opłat rocznych). W dniu 9 października 2018r. (data wpływu pisma do organu) Prokurator Rejonowy w G. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji ostatecznej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucając rażące naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. poprzez wskazanie jako podstawy prawnej przedmiotowej decyzji wyłącznie art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 i ust. 6 u.d.p. z pominięciem art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., wymagającego równoległego i obligatoryjnego wydania decyzji na lokalizację, co skutkowało zaniechaniem rozważenia przez organ przy wydaniu decyzji, czy nie zachodzą przesłanki negatywne oraz czy zachodzą przesłanki pozytywne, przemawiające za odstąpieniem od ogólnej zasady ochrony pasa drogowego. W uzasadnieniu podniesiono, iż zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony - co do zasady - obiekt (także pod reklamę) wymaga uzyskania dwóch powiązanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3 u.d.p.) oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 u.d.p.). W konsekwencji prawidłową podstawą prawną wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na potrzeby umieszczenia reklamy w pasie drogowym winien być art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. Ponadto wskazano, że organ winien każdorazowo rozważyć, czy chodzi o zajęcie pasa na cel wymieniony w art. 40 ust. 2 u.d.p., czy nie zachodzą przesłanki negatywne z art. 39 ust. 1 u.d.p. oraz czy istnieją przesłanki pozytywne z art. 39 ust. 3 u.d.p., w tym, czy zachodzą szczególne okoliczności przemawiające za odstąpieniem od ogólnej zasady ochrony pasa drogowego. Zarzucono, że w przedmiotowej sprawie organ w ogóle nie badał przesłanek określonych w art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., albowiem przepisy te nie zostały powołane w podstawie prawnej wydanej decyzji, jak również w żaden sposób organ nie ustosunkował się do przesłanek przewidzianych w powołanych przepisach, czyli do kwestii zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Podano przy tym, że interes ekonomiczny przedsiębiorcy takiego szczególnego przypadku samodzielnie nie uzasadnia, a wnioskujący o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie powołał się na żadne szczególne okoliczności, które przemawiałby za umieszczeniem w pasie drogi reklamy prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Podniesiono, że umieszczona w pasie drogi tablica reklamowa zaciemnia i ogranicza nasłonecznienie jednego z pokoi mieszkalnych w lokalu mieszkalnym nr "[...]" przy ul. R. "[...]" w W., a zdaniem Prokuratora decyzja wydana przez organ powinna uwzględniać nie tylko interes wnioskodawcy, ale również interes mieszkańców wskazanego budynku. Zarzucono także, że decyzja zezwalająca na umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogi nie precyzuje, w którym konkretnie miejscu działki tablica ta winna być umieszczona. W konsekwencji w ocenie Prokuratora decyzja została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem zapadłe rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a jednocześnie wywołuje skutki w sferze społecznej. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. odmówiło stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji Zarządu Powiatu w W. z dnia "[...]". W uzasadnieniu podkreślono, że stwierdzenie nieważności decyzji, jako nadzwyczajny środek wzruszenia decyzji ostatecznej, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazano, że "rażące naruszenie prawa" występuje w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a charakter tego naruszenia powoduje przy tym, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wyjaśniono, że procedurę wydawania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i elementy jego treści określają przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 40 ust. 16 u.d.p., tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481 ze zm.). Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2018r. (sygn. II GSK 2945/17) wskazano, iż przepis art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. stanowi rozwinięcie regulacji zawartej w art. 39 ust. 3 u.d.p. Z tych względów należy przyjąć, że podstawą prawną decyzji administracyjnej zarówno zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na potrzeby obiektu reklamowego, jak i decyzji odmawiającej zajęcia pasa na te cele, jest art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Kolegium stwierdziło zatem, iż brak wskazania w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji przepisu art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. nie oznacza, że organ wydał tę decyzję z rażącym naruszeniem prawa. Skoro bowiem organ I instancji udzielił wnioskodawcy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w celu umieszczenia tablicy reklamowej na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p., to zgodnie z powołanym wyżej stanowiskiem NSA nie mógł tego uczynić bez analizy przesłanek, o których mowa w treści art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. Wskazano przy tym, że termin "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" nie został bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej "umieszczenie" czy "lokalizację" należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). W związku z tym decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. ma charakter uznaniowy, co nie oznacza, że decyzja taka może być dowolna, gdyż jej wydanie winna poprzedzać głęboka analiza przywoływanych przez wnioskującego o zajęcie pasa drogowego okoliczności i ocena, czy mogą one kwalifikować konkretny przypadek jako szczególny, uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych, poza związanych z drogą i jej obsługą, obiektów i urządzeń. Kolegium stwierdziło także, że decyzja będąca przedmiotem wniosku nie jest dotknięta pozostałymi wadami kwalifikowanymi, określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Na powyższą decyzję Prokurator, w trybie znowelizowanego brzmienia art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł skargę do tut. Sądu bez skorzystania z prawa do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 7 oraz art. 156 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w sprzeciwie i zaniechanie rozważenia wszelkich okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także poprzez bezzasadne przyjęcie, iż decyzja organu I instancji nie narusza w sposób rażący prawa, co skutkuje brakiem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji; - istotne naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. poprzez wskazanie jako podstawy prawnej decyzji organu I instancji wyłącznie przepisów art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 i ust. 6 u.d.p., z pominięciem przepisu art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., wymagającego równoległego i obligatoryjnego wydania decyzji na lokalizację, co skutkowało zaniechaniem rozważenia przez organ przy wydaniu decyzji, czy nie zachodzą przesłanki negatywne oraz czy zachodzą przesłanki pozytywne, przemawiające za odstąpieniem do ogólnej zasady ochrony pasa drogowego; - naruszenie interesu prawnego uczestników postępowania, którzy w następstwie decyzji zezwalającej na umieszczenie reklamy w pasie drogi, mają ograniczony widok z okna oraz zacienione pomieszczenie w domu usytuowanym w pobliżu spornego pasa drogi. W związku z powyższymi zarzutami, strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Powiatu z dnia "[...]" (powinno być: "[...]") o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu strona skarżąca ponowiła argumentację przedstawioną uprzednio w postępowaniu administracyjnym. Podniesiono, że co prawda Kolegium dostrzegło, że zaskarżona decyzja nie wskazuje jako podstawy prawnej art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., jednakże wyprowadziło z tego błędne wnioski uznając, że powyższa okoliczność nie oznacza, że organ wydał tę decyzję z pominięciem tych przepisów. Ponadto zdaniem Prokuratora Kolegium bezpodstawnie i zupełnie dowolnie przyjęło, że organ I instancji dokonał analizy i zweryfikował przesłanki przewidziane w art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. zważywszy, że poza zaniechaniem powołania tych przepisów w podstawie prawnej, nie ustosunkował się również do nich w żaden sposób w uzasadnieniu swojej decyzji. Wskazano także, że Kolegium nie odniosło się do podniesionej kwestii naruszenia istotnego interesu prawnego osób zajmujących lokal mieszkalny, w którym – jak podał Prokurator - umieszczona w pasie drogi tablica reklamowa powoduje zaciemnienie i ogranicza nasłonecznienie jednego z pokoi. Wskazano przy tym, że nie ma przeszkód, aby wnioskodawca przesunął sporną tablicę w kierunku zaproponowanym przez zainteresowanych, co pozwoliłoby na pogodzenie interesów obu stron, gdyż w ocenie Prokuratora wydana przez organ decyzja powinna uwzględniać nie tylko interes wnioskodawcy, ale również interes mieszkańców budynku mieszkalnego. W związku z tym Prokurator stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż jest w sposób oczywisty sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a jednocześnie wywołuje negatywne i nieakceptowane skutki w sferze społecznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy odkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania w trybie nieważnościowym, a więc w jednym z trybów nadzwyczajnych, regulowanych przepisami k.p.a. Stosownie bowiem do treści art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Podnieść należy, że dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych zapewnia trwałość tych decyzji i przyczynia się do zagwarantowania pewności obrotu prawnego. Z tych względów należy szczególnie ostrożnie korzystać z możliwości wzruszenia ostatecznych decyzji i stosować te regulacje tylko w sytuacjach wyjątkowych. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego wydana na skutek wniosku Prokuratora. Przy czym we wniosku tym Prokurator powołał się na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zważyć zatem należy, na co słusznie wskazało Kolegium, że o tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja, tzn. takie, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest więc potrzebne wyjaśnianie żadnych okoliczności, skoro wystarczające jest proste zestawienie treści przepisu, który miałby być rażąco naruszony, z treścią kwestionowanej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2018r., sygn. akt: II OSK 92/17, dostępny w Internecie). Przy czym w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2019r., sygn. akt: II OSK 673/18, dostępny w Internecie). Zatem postępowanie prowadzone w trybie nieważnosciowym nie jest ani kontynuacją postępowania zwykłego, ani też tym bardziej nie stanowi kolejnego środka odwoławczego od kwestionowanej decyzji. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania "zwyczajnego", w którym wydano weryfikowaną decyzję, a jego celem jest wyłącznie ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający o nieważności decyzji nie może rozpoznawać sprawy co do jej istoty. Stąd też nie wszystkie uchybienia, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji w trybie zwykłym, będą uzasadniały stwierdzenie nieważności decyzji. Dlatego zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym, ale nie stanowią rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśnić należy, że strona skarżąca upatruje rażącego naruszenia prawa w braku wskazania w podstawie prawnej decyzji udzielającej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. co skutkowało - zdaniem Prokuratora - zaniechaniem rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki negatywne oraz czy zachodzą przesłanki pozytywne przemawiające za odstąpieniem od ogólnej zasady ochrony pasa drogowego. Należy zatem wskazać, że z przywołanego w uzasadnieniu decyzji Kolegium wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2018r. (sygn. akt II GSK 2945/17, dostępny w Internecie) wynika, że przepis art. 40 ust. 1 i 2 stanowi rozwinięcie art. 39 ust. 3 u.d.p. i że podstawą prawną decyzji zezwalającej na zajecie pasa drogowego na potrzeby obiektu budowlanego jest art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Przy czym sam fakt niepowołania przepisu w podstawie prawnej decyzji nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2016r. (sygn. akt I OSK 723/16, dostępny w Internecie) decyzja określająca błędnie podstawę prawną nie jest wydana bez podstawy prawnej, o ile ta podstawa prawna rzeczywiście istnieje, lecz dotknięta jest jedynie wadą procesową z racji naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., która to zaś wada pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy. W związku z tym Sąd podziela stanowisko Kolegium, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z tej przyczyny. Natomiast co do uznaniowości decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego wskazać należy, że w wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 9 lipca 2008r. (sygn. akt II GSK 215/08) podniesiono, że prawną podstawę egzystowania w pasie drogowym niezwiązanego z drogą i jej zadaniami obiektu jakim jest nośnik reklamowy stanowi art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Pierwszy z przepisów, rozpoczynając procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów z drogą niezwiązanych, uzależnia wydanie zezwolenia na powyższe zachowanie od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Termin ten bliżej nieokreślony przez ustawodawcę, na tle poszczególnych unormowań ustawy o drogach publicznych, pozwala przyjąć, że jest to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się. Przy czym w wyroku tym NSA wskazał, że bez większego znaczenia dla wydania zezwolenia jest, czy podmiotem, który powoła się na określoną okoliczność jako na "szczególnie uzasadniony przypadek", będzie wnioskujący o wydanie zezwolenia, czy też takie szczególne okoliczności dostrzeże w danym przypadku organ decydujący w sprawie. Zauważyć zatem należy, że wprawdzie uzasadnienie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego zawiera jedynie lakoniczne stwierdzenie, że wskazana lokalizacja spełnia wymogi dotyczące umieszczenia w pasie drogowym drogi publicznej urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, ale ze znajdującego się aktach administracyjnych pisma organu z dnia 6 czerwca 2018r. (k. 12) wynika, że nie znaleziono podstaw do odmowy wydania przedmiotowego zezwolenia ze względu na okoliczności określone w art. 39 ust. 3 pkt 2 u.d.p., a także z uwagi na to, że lokalizacja tablicy była zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji należy stwierdzić, że wprawdzie organ wydający zezwolenie dopuścił się uchybienia nie wskazując w uzasadnieniu decyzji okoliczności jakie uwzględnił jako szczególnie uzasadniony przypadek, ale uchybienie to nie może być rozpatrywane w aspekcie rażącego naruszenia prawa. Należy przy tym podnieść, że wprawdzie decyzja w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy, ale ustawodawca określił w art. 39 ust. 3 pkt 2 u.d.p. w jakich przypadkach organ jest zobowiązany do odmowy wydania zezwolenia, a mianowicie organ odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a. W związku z tym stwierdzić należy, że o ile nie zachodzi jedna ze wskazanych w tym przepisie sytuacji, to organ dysponuje znaczną swobodą co do wydania zezwolenia. Ponadto podkreślić należy, że kwestionowana decyzja była całkowicie zgodna z wnioskiem strony, a w związku z tym organ mógł nawet odstąpić od sporządzenia uzasadnienia decyzji w trybie art. 107 § 4 k.p.a. Natomiast zupełnie bezpodstawne jest twierdzenie strony skarżącej, że naruszono interes prawny mieszkańców budynku położonego w sąsiedztwie pasa drogowego, w którym umieszczono tablicę reklamową, ze względu na zacienienie oraz ograniczenie widoku z okna. Przede wszystkim należy podkreślić, że Sąd nie dopatrzył się przepisu prawa, który dawałby takim osobom uprawnienie do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie zezwolenia. Przepisu takiego nie wskazał zresztą także Prokurator. Ponadto żaden przepis u.t.d. nie nakłada na organ wydający zezwolenie obowiązku uwzględnienia interesu prawnego takich osób w podjętym rozstrzygnięciu. Tym bardziej nie jest rolą organu godzenie spornych interesów stron, jak domaga się tego Prokurator w skardze. Tego typu spór ma charakter cywilny, a w związku leży poza zakresem kompetencji organów administracji. Należy jednak wyjaśnić, że nie jest zasadny zarzut skarżącego, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego nie precyzuje w jakim konkretnie miejscu ma stanąć tablica. Ani z przepisów u.d.p., ani z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego nie wynika, aby decyzja wymagała zawarcia takiego elementu. Natomiast w powołanym rozporządzeniu określono, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku. Jednym z nich jest szczegółowy plan sytuacyjny (§ 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia). Taki plan został dołączony do wniosku o wydanie zezwolenia, zatem także w tym zakresie nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Ponadto Sąd podziela stanowisko Kolegium, że kwestionowana przez Prokuratora decyzja nie jest dotknięta innymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, stosownie do art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną należało oddalić.