II SA/Ol 35/22

Dnia 8 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2022 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że A. P. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), zwróciła się do organu z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – T. B. Decyzją z dnia [...] r., Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy S. (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), orzekła o odmowie przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji obszernie opisano stan faktyczny sprawy i zacytowano przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podano, iż jednym z warunków przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. lub 25. roku życia, co – zdaniem organu pierwszej instancji - wprost wynika z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm., dalej jako: "u.ś.r."). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z Konstytucją. Wyjaśniono jednak, że wykonanie tego wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które nie zostały podjęte, wobec czego przepis ten pozostaje obowiązującym przepisem prawa. Wskazano ponadto, że w sprawie występuje negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., bowiem osoba wymagająca opieki – T. B. – pozostaje w związku małżeńskim ze S. B., który legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy tylko orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności przez małżonka niweluje ww. przesłankę negatywną. Od powyższej decyzji, w przepisanym terminie, odwołała się skarżąca, wskazując, że decyzja jest dla niej i jej rodziców krzywdząca. Opisała zakres sprawowanej nad matką opieki i wyjaśniła, że tata również jest osobą niepełnosprawną, a w zaświadczeniu lekarz neurolog stwierdził, że stan ojca się pogorszył i on sam wymaga opieki. Decyzją z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości. W uzasadnieniu decyzji podano w pierwszej kolejności, że Kolegium nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji w kwestii zaistnienia przesłanki negatywnej, związanej z datą powstania niepełnosprawności. Wskazano, że od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie znajduje zastosowania w zakresie objętym wyrokiem. Oznacza to, że organy mają zbadać, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem tego przepisu. Wyjaśniono jednak, że podzielić należy stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Podano, że w toku postępowania odwoławczego wystąpiono do strony o udzielenie informacji, czy jej ojciec uzyskał już orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz czy znany jest termin jego wydania, jednak skarżąca udzieliła odpowiedzi, że ojciec nie posiada jeszcze ww. orzeczenia i nie złożył jeszcze wniosku o jego wydanie, ponieważ kompletuje dokumentację. Powołując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20 wskazano, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności, nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Skoro więc małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności, to brak jest podstaw prawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze wniesionej na ww. decyzję do tutejszego Sądu, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, polegające na przyjęciu, że jej ojciec S. B. jest w stanie opiekować się swoją niepełnosprawną małżonką, nie badając jego złego stanu zdrowia, podczas gdy ojciec posiada już umiarkowany stopień niepełnosprawności. Podała, że ojciec jest bardzo schorowany i sam wymaga opieki i pomocy ze strony innych osób; ma problemy z poruszaniem się, zalecono mu chodzenie z balkonikiem. Nie jest w stanie opiekować się matką skarżącej, która jest osobą leżącą, wymagającą pampersowania. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: "p.p.s.a.", wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżąca poprała go w piśmie z dnia 21 stycznia 2022 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nie ulega więc wątpliwości, że skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, należy do kręgu osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia. Organ pierwszej instancji, powołując się na przepisy art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego uznał dwie okoliczności, tj. pozostawanie niepełnosprawnej matki w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz powstanie niepełnosprawności po ukończeniu 25 roku życia. Kolegium słusznie przyjęło, że nie można odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Zagadnieniem spornym w sprawie jest natomiast, czy dopuszczalna była – w świetle przepisów u.ś.r. – odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką, w sytuacji, gdy pozostaje ona w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na tle ww. normy prawnej obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym można wyodrębnić dwie linie orzecznicze. Zgodnie z pierwszą z nich, treści normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., nie należy interpretować tylko zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej, przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i art. 32 Konstytucji. Takie odczytywanie powołanego przepisu u.ś.r. pozwala na konkluzję, iż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym, pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić przeszkodę w przyznaniu świadczenia tylko wtedy, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Mając na uwadze powyższe, przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy więc wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym rodzicem, zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest rzeczywiście zdolny sprawować współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tak wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1113/15, wyroku z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20 czy wyroku z 18 listopada 2021 r, sygn. akt I OSK 744/21 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Zgodnie natomiast z drugim stanowiskiem kształtującym się w NSA, pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Powołany przepis stanowi wyjątek, którego nie można poddawać wykładni rozszerzającej, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia literalna, ale także wykładnia celowościowa i systemowa. Nie można bowiem treści powołanego przepisu ustawy odczytywać nie biorąc pod uwagę także katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji, określił bowiem katalog różnych rodzinnych świadczeń opiekuńczych, obejmujących zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Świadczenia te przewidują wsparcie rodziny także w sytuacji, gdy inna osoba, niż małżonek osoby wymagającej opieki, rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki, a małżonek takiej osoby nie legitymuje się stosownym orzeczeniem. Zapewniają one dostęp do świadczenia związanego ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, a kryteria ich przyznawania nie mają charakteru dyskryminującego (por. wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2422/20, powołany przez Kolegium wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20, wyrok NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 575/21 oraz wyrok NSA z 26 października 2021 r., sygn. akt I OSK 700/21, CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela w całości pierwszy z opisanych wyżej poglądów, przychylając się do prezentowanego w judykaturze stanowiska, zgodnie z którym pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek nie jest w stanie takiej opieki sprawować – mimo, iż nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oceniając sporną kwestię należy mieć na względzie, że wykładnia językowa ogranicza się do interpretacji tekstu prawnego zgodnie tylko z prawidłami i znaczeniem języka etnicznego, w którym został sporządzony. Tekst prawa powinien natomiast być tak interpretowany, aby wynik wykładni nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami sytemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna). W procesie wykładni prawa nie należy więc ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej przez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy zostanie skonfrontowany z innymi przepisami lub weźmie się pod uwagę cel regulacji prawnej (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 381/12, CBOSA), tak jak w niniejszym przypadku. Z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która opiekę tę sprawuje. Świadczenie to ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę, w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania tej opieki nie jest obiektywnie zdolny swojego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. W ocenie Sądu, jest to dopuszczalne wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia lub wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych. Okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest fakt, iż matka skarżącej wymaga stałej, całodobowej opieki, którą sprawuje strona. Bezspornym również jest, że mąż osoby wymagającej opieki, a ojciec skarżącej, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, z uwagi na upośledzenie narządu ruchu, zaburzenia głosu, mowy i słuchu oraz chorobę neurologiczną. Z orzeczenia S. B. z dnia [...] r. (k. 44 akt administracyjnych) wynika ponadto, że wymaga on zaopatrzenia w środki ortopedyczne oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie, jak też sam wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. Nie sposób więc uznać, że jest on zdolny do sprawowania opieki nad niepełnosprawną, leżącą małżonką. Potwierdzają to również ustalenia wywiadu środowiskowego, w którym wskazano, że "Pan B. sam wymaga wsparcia podczas wykonywania poszczególnych czynności domowych i samoobsługowych". Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie natomiast wskazywał, że formalnego ograniczenia w postaci żądania legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności (w niniejszej sprawie – małżonka osoby niepełnosprawnej), nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego), nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1939/18; wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1115/19; wyrok NSA z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19 czy wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r., CBOSA). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę powyższe rozważania Sądu i rozstrzygną sprawę, uwzględniając stan faktyczny sprawy i przyjętą przez Sąd wykładnię ww. przepisów. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.