II SA/Ol 354/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy– Prezydenta na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce – umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Gminy– Prezydenta Miasta kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Prezydent Miasta, działając w trybie art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust. 1, 2 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), pismem z "[...]" wypowiedział E. i J. W. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za "[...]" udziału (związanego z lokalem mieszkalnym nr "[...]") w prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego w O. przy ul. G. 7 (działka nr "[...]" o powierzchni "[...]" m ²) wynoszącą 0 zł i zaproponował od dnia 1 stycznia 2009r. wysokość opłaty rocznej w kwocie 142,42 zł, równej 1% wartości gruntu. Pismo to zostało doręczone stronom w dniu 2 października 2008r. W dniu 30 października 2008r. wskazani w nagłówku pisma E. i J. W. - pismo podpisane tylko przez p. E.W. - złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest uzasadniona w mniejszej wysokości. Zgłosili szereg zarzutów do sposobu ustalenia wartości nieruchomości w operacie szacunkowym. Wnieśli o wyznaczenie innego rzeczoznawcy i sporządzenie operatu szacunkowego, którym ustalona zostanie wartość 1 m ² działki nr "[...]". Orzeczeniem z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu wywiedziono, że przewidziany w art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami tryb postępowania stosuje się tylko w przypadku gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. W myśl art. 73 ust. 5 tej ustawy wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty ustala się w umowie. W stanie faktycznym sprawy, zdaniem Kolegium, nie doszło do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż przed złożonym wypowiedzeniem opłata ta nie obowiązywała. Pismo Prezydenta Miasta z dnia "[...]" nie zostało uznane przez organ za wypowiedzenie dotychczasowej opłaty, lecz jako ustalenie pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji postępowanie w sprawie uznano za bezprzedmiotowe. W złożonej skardze Gmina, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, wniosła o uchylenie w całości skarżonego orzeczenia. Wyjaśniła, że propozycja opłaty rocznej stanowiła jedynie ofertę ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste. Wskazano, że dotychczas na rozprawach, które odbywały się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, w większości przypadków dochodziło do ugody między Gminą a użytkownikami wieczystymi. W związku z tym kwestionowane orzeczenie umarzające postępowanie w sprawie jest niezrozumiałe. Zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Gdyby do ugody nie doszło Kolegium powinno wydać orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości wydania innego orzeczenia. Natomiast od orzeczenia umarzającego postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste służy skarga do sądu administracyjnego. Wskazano, iż rozstrzygnięcie Kolegium narusza art. 79 ust. 3 powołanej ustawy oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co pozbawiło stronę możliwości skorzystania ze swoich praw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonego aktu. Podano, iż oprócz wniesienia skargi do sądu administracyjnego od tego samego orzeczenia Gmina wniosła sprzeciw do Sądu Rejonowego, któremu sprzeciw ten przekazano wraz z aktami sprawy. Przypomniało, że opłata roczna za nieruchomość gruntową oddaną w użytkowanie wieczyste powinna być ustalono w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa. Dopiero później może być do niej stosowany tryb określony w art. 77 - 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku braku ustalenia opłaty rocznej jej ustalenie może nastąpić wyłącznie w trybie cywilnoprawnym. W związku z tym stwierdzono że ustalenie przez Gminę opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przy zastosowaniu art. 77 i 78 tej ustawy nastąpiło bez podstawy prawnej. Zaznaczono, że na mocy art. 79 ust. 7 ustawy do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kpa, z wyjątkiem dotyczących odwołań i zażaleń, wobec czego nie było żadnych podstaw wyłączających do wydania przez ten organ orzeczenia o umorzenia postępowania w sytuacji jego bezprzedmiotowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm) zwana dalej: ustawą ppsa. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa.). Skarga wniesiona w tej sprawie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie należy wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznał skargę Gminy, pomimo faktu iż przedmiotem tej skargi jest orzeczenie Kolegium wydane w trybie określonym w przepisach art. 77 - 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wprawdzie orzeczenia wydane przez Kolegium w tym trybie podlegają zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednakże zgodnie z ugruntowanym już w orzecznictwie sądowym poglądem, w przypadku, gdy orzeczenie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty (orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty), podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2008r. Sygn. akt 876/07, LEX 413615, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2007r. Sygn. akt I OSK 1141/06, LEX 299413). Wskazuje się tutaj treść art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem rozstrzyganie kwestii procesowych następuje w trybie tych przepisów i podlegają one kontroli sądu administracyjnego. Należy wskazać, iż w niniejszej sprawie jednocześnie z wniesieniem skargi do tut. Sądu Gmina wniosła sprzeciw od wydanego orzeczenia do Sądu Rejonowego w dniu 16 kwietnia 2010r., który jak wynika z pisma skarżącej został zarejestrowany pod sygn. IC 408/10. Wprawdzie sprzeciw ten nie został jeszcze rozpoznany lecz z informacji uzyskanych na rozprawie od pełnomocnika Gminy oraz od uczestników postępowania w sprawach o sygn. akt II SA/Ol 226/10 oraz II SA/Ol 234./10 wynika, iż w podobnych sprawach dotyczących aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego udziału w nieruchomości przy ul. G. 7 w O. Sąd Rejonowy w dniu 30 kwietnia 2010r. (sygn. akt IC 212/10) sprzeciwy odrzucił z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. W tej sytuacji odrzucenie skargi także przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu, które - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z 25 stycznia 1995r. (sygn. akt W 14/94, OTK z 1995r. Nr 1 poz. 19) oraz z 10 lipca 2000r. (sygn. akt SK 12/99, OTK z 2000r. Nr 5 poz. 143) - oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle. Przechodząc do oceny legalności skarżonego orzeczenia wskazać należy, że umowa użytkowania wieczystego jest prawem czasowym, którego istotnym elementem obligacyjnym jest obowiązek uiszczania przez wieczystego użytkownika właścicielowi gruntu świadczeń pieniężnych. Ustawodawca traktuje te świadczenia jako ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, przy czym opłata z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny. Tryb ustalania i aktualizacji tych opłat został uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która przewiduje dwustopniową (administracyjną i sądową) procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie tej opłaty. W pierwszym etapie (administracyjnym) postępowanie w tej sprawie prowadzone jest przez samorządowe kolegium odwoławcze na skutek wniosku użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Do postępowania przed tym organem mają zastosowanie zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i na mocy art. 79 ust. 7 tej ustawy, odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm) zwanej dalej: Kpa dotyczące między innymi załatwiania spraw i postępowania, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Przy czym wskazać należy, iż postępowanie to wszczyna dopiero wniosek użytkownika wieczystego, kwestionującego dokonane wypowiedzenie. W tym miejscu wskazać należy Kolegium, iż wprawdzie wniosek stwierdzający, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego złożony w dniu 30 października 2008r. wskazywał w jego nagłówku jako wnioskujących E. i J. W. jednakże, pismo to zostało podpisane jedynie przez p. E. W. Kolegium w podjętym orzeczeniu podało zaś, iż rozpoznało sprawę z wniosku obojga współużytkowników wieczystych pomimo, że nie ustaliło, czy z takim wnioskiem faktycznie wystąpił również J.W. W tym zatem zakresie podjęte zostało rozstrzygnięcie bez wniosku uprawnionej strony. Okoliczność powyższa nie została wyjaśniona w toku postępowania przed organem czym naruszono art. 77 § 1 Kpa. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 Kpa (zamieszczonego w Dziale II Kodeksu zatytułowanym "Postępowanie"), organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może mieć bowiem miejsce tylko w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, czego nie można stwierdzić w rozpoznawanej sprawie. Z przekazanych sądowi administracyjnemu akt sprawy nie wynika bowiem, czy E. i J. W., którym pismem z "[...]" Prezydent Miasta wypowiedział dotychczasową wysokość opłaty rocznej za "[...]" udziału (związanego z lokalem mieszkalnym nr "[...]") w prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego w O. przy ul. G. 7 (działka nr "[...]" o powierzchni "[...]" m²) są w rzeczywistości użytkownikami wieczystymi tego gruntu. Okoliczność powyższa nie wynika bowiem ani ze znajdującego się w aktach uwierzytelnionego odpisu operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 5 maja 2008r przez W.S., w którym podano, iż szacowania działka gruntu o nr "[...]" w obrębie "[...]" w O. pozostaje w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa A., bądź też kserokopii protokołu z badania księgi wieczystej KW Nr "[...]" dla działki nr "[...]", obręb "[...]" położonej w O. pryz ul. G., w której wskazano jako użytkownika wieczystego Przedsiębiorstwo A. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne będzie zatem uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty, z których wynikałoby, iż E. i J. W. posiadają "[...]" udziału (związanego z lokalem mieszkalnym) w prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego w O. przy ul. G. 7 (działka nr "[...]"). Jeżeli okazałoby się, że osoby te posiadają taki udział konieczne będzie ustalenie, czy w dacie uzyskania tego prawa obowiązywała ich opłata z tytułu użytkowania wieczystego tego gruntu. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności możliwe będzie dokonanie przez Kolegium prawidłowej oceny, czy pismo Prezydenta Miasta z "[...]" było wypowiedzeniem dotychczasowej wysokości opłaty rocznej, czy też jak podnosi Kolegium - ustaleniem wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Należy także jednoznacznie wyjaśnić kwestię dotyczącą wniosku stron, który w swoim nagłówku wskazywał jako wnioskodawcę także J.W. lecz który nie został przez niego podpisany. Stąd uzasadniona wątpliwość, czy w stosunku do tego użytkownika wieczystego nie obowiązuje nadal ustalona pismem z "[...]" opłata z tytułu użytkowania wieczystego. Na marginesie wskazać pozostaje także, iż umorzenie postępowania przed Kolegium nie eliminuje z obrotu prawnego dokonanego wypowiedzenia. Zgodnie bowiem z art. 74 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie orzeczenie kolegium o ustaleniu opłaty lub ugoda zawarta przed kolegium mają ten skutek, iż od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty, obowiązuje wysokość opłaty ustalona w orzeczeniu lub w wyniku zawarcia ugody, a nie wysokość opłaty zaproponowana w wypowiedzeniu. W przedmiotowej sprawie organ umorzył postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe z tego powodu, iż w ocenie organu pismo skierowane do użytkownika wieczystego nie miało charakteru wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste, a stanowiło w istocie ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Należy w tym miejscu wskazać, iż przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na który powołał się organ, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, Wydanie 7, str. 485). Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2225/01, niepublikowany). Jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 789/09, niepublikowany). Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Odnosząc to na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Skoro bowiem w ocenie Kolegium brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, iż opłata taka nie została w ogóle ustalona, to nie uprawniało to organu do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości nowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, lecz do merytorycznego rozpoznania wniosku użytkownika wieczystego. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy w trybie administracyjnym, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno rodzajowo ze swojej istoty umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Sz 889/08, niepublikowany, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007r. sygn. akt II SA/Gd 472/06, niepublikowany). Wskazać przy tym należy, iż treść art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie określa rodzaje orzeczeń kończących postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty przed Kolegium. Kolegium winno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a w przypadku gdy do takiej ugody nie dojdzie wydaje orzeczenie ustalające nową wysokość opłaty lub oddalające wniosek. Innego rodzaju orzeczenia w takiej sytuacji ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje. Ten sposób rozstrzygnięcia sprawy umożliwia stronom zakończenie, w istocie cywilnoprawnego sporu, na etapie postępowania przed organem administracyjnym i wniesienie w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, sprzeciwu do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie zamyka skarżącej Gminie jako właścicielowi nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste możliwość skutecznego wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Tylko bowiem sąd powszechny jest uprawniony do ostatecznego rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania trybu aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Ponadto tylko orzeczenie sądu cywilnego pozwoli na usunięcie stanu niepewności co do opłat za użytkowanie wieczyste zarówno po stronie użytkownika wieczystego, jak i właściciela gruntu. Mając na uwadze wskazane wyżej naruszenia przyjąć należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy postępowania (art. 77 § 1 Kpa) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniało uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Skontrolowane orzeczenie wydane zostało na podstawie art. 105 § 1 Kpa, zatem w znaczeniu procesowym należało je zakwalifikować jako decyzję administracyjną i uwzględniając skargę na to orzeczenie zastosować przepis art. 145 ustawy ppsa. dotyczący uwzględniania skargi na decyzję administracyjną. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosowanie do art. 152 ustawy ppsa. zaś o kosztach postępowania, wobec zgłoszonego na rozprawie wniosku, orzeczono na zasadzie art. 200 w zw z art. 205 § 2 ustawy ppsa.