II SA/Ol 357/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia czasu przeznaczonego na realizację bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez Przedszkole Samorządowe oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]", Nr "[...]", Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: ustawa o.s.g.) stwierdził nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" w sprawie zmiany uchwały Nr "[...]" Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" w sprawie ustalenia czasu przeznaczonego na realizację bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez Przedszkole Samorządowe w "[...]". Uzasadniając akt nadzoru Wojewoda wskazał, iż zakwestionowaną uchwałą Rada Gminy postanowiła wprowadzić zmianę do uchwały Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" poprzez nadanie § 9 uchwały zmienianej nowego brzmienia: "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, z mocą obowiązującą od "[...]". Podniósł, iż w jego ocenie przedmiotowa uchwała rażąco narusza prawo. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (np.: wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. I OSK 971/05), ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego, do którego zastosowanie ma art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 17, poz. 95 ze zm.). Natomiast w myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Z treści art. 88 ust. 1 Konstytucji wynika, iż data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Argumentował, iż w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. dopuszcza w uzasadnionych przypadkach wejście w życie aktów normatywnych, w tym także aktów prawa miejscowego, w terminie krótszym niż 14 dni od daty ogłoszenia. Ustawodawca bowiem w art. 5 powyższej ustawy przewidział możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, dopuszczalne jest to jednakże w sytuacji, gdy zasady demokratycznego państwa nie stoją temu na przeszkodzie. Wyjątek ten nie może być jednak, jak w sprawie, interpretowany rozszerzająco. Reasumując podał, że zakwestionowany akt jest niezgodny z treścią art. 4 w zw. z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wobec tego, że zmieniana uchwała weszła w życie z dniem "[...]" i na jej podstawie były pobierane opłaty za świadczenia udzielane przez Przedszkole Samorządowe w "[...]" brak jest podstaw do nadania mocy wstecznej powyższej uchwale. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła do Sądu Gmina "[...]" żądając uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie: - art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż w istniejącym stanie sprawy zasady demokratycznego państwa są przeszkodą w jego zastosowaniu; - art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uchwała Rady Gminy "[...]" weszła w życie z naruszeniem zasad wskazanych w Konstytucji i ustawie; - naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawiadomienie gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego. Uzasadniając skargę podniosła, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły - art. 87 ust. 2 Konstytucji. Przepis artykułu 42 ustawy o.s.g. stanowi, iż zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Ustawa ta umożliwia, w uzasadnionych przypadkach, wejście w życie aktów prawa miejscowego, w terminie krótszym niż 14 dni od daty ogłoszenia. Artykuł 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przewiduje możliwość nadania aktowi prawa miejscowego mocy wstecznie obowiązującej, przy czym uzależnione jest to od tego, czy nie sprzeciwiają się temu zasady demokratycznego państwa prawnego. Gmina podniosła, że przepis artykułu 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, a odmienna ocena Wojewody jest istotnym naruszeniem prawa. Zasady demokratycznego państwa prawnego nie sprzeciwiają się bowiem aby uchwała Rady Gminy "[...]" Nr "[...]" z dnia "[...]" obowiązywała z datą wsteczną określoną w § 9, na podstawie art. 5 powyższej ustawy. Potrzeba ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez Przedszkole Samorządowe jest ważnym interesem, który uzasadnia nadanie takiej regulacji mocy obowiązującej wstecz. Dodatkowo wskazała, że Wojewoda wszczynając z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały naruszył przepis art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o.s.g., bowiem brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu, które może mieć wpływ na wynik sprawy (uchwała NSA z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt: OPS 9/02). W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanym akcie nadzoru, wniósł o jej oddalenie. Podniósł również, że system demokratycznego państwa prawa winien opierać się m.in. na prawidłowym procesie legislacyjnym, poszanowaniu praw nabytych jednostki, pewności i stabilności sytuacji prawnej jednostki. Za sprzeczne ze wskazaniami płynącymi z zasady demokratycznego państwa prawa jest natomiast pogarszanie sytuacji prawnej jednostki wbrew zasadom prawidłowej legislacji, zwłaszcza w przypadku, gdy nie przemawia za tym żaden uzasadniony interes publiczny. Dlatego też nieprawidłowe i sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami jest nadawanie wstecznej mocy obowiązującej aktom normatywnym, w przypadkach w których unormowania tych aktów zawierają postanowienia mniej korzystne dla jego adresatów. Podniósł, iż w wyroku z dnia 25 września 2000 r. (sygn. K 26/99) Trybunał Konstytucyjny uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. Wojewoda, powołując się na uchwałę NSA z dnia 21 października 2002r., sygn. akt OPS 9/02 wskazał, iż sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu, ale to do sądu administracyjnego rozpoznającego skargę w konkretnej sprawie będzie należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, który pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu miał wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie mając na uwadze merytoryczną wadę prawną uchwały Rady Gminy "[...]", organ nadzoru stanął na stanowisku, iż nawet w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z powodu braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego zasadnym jest przyjąć, iż kontynuacja korzystania z kompetencji nadzorczych ostatecznie doprowadziłaby do wyeliminowania z obrotu prawnego tej uchwały Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie ma bezpośredniego przełożenia na treść czynności nadzorczej, a zakwestionowanie tej czynności w niniejszym postępowaniu oznaczałoby nieuzasadnione przydanie wartości wyższej normom procedury nad przepisami prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Funkcją sądów administracyjnych jest kontrola legalności działań organów administracji publicznej - art. 184 Konstytucji oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.). Kryterium tej kontroli jest legalność, czyli zgodność z prawem - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku, o którym mowa w cytowanym wyżej przepisie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 85 i 86 ustawy o.s.g. wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem - art. 91 ust.1 ustawy o.s.g. Z kolei rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (art. 98 ust. 1 ustawy o.s.g. i art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a). Przechodząc do rozważań w zakresie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego niezbędne jest na wstępie podkreślenie, iż tego rodzaju akt wydany przez Wojewodę winien w pełni przedstawiać wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego podjęcia. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2003 r. (sygn. II SA/Wr 1500/03) organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nadzoru musi zawsze w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone (v.: wyrok NSA z dnia 21 maja 2001 r., sygn. akt SA/Kr 541/01, publ. OSS 2002/1/118; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 397/00, publ. ONSA 2001/3/117). Obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 ustawy o.s.g. jest zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, który waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. W ocenie Sądu, Wojewoda wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]", Nr "[...]", w sprawie zmiany uchwały Nr "[...]" z dnia "[...]" spełnił ciążący na nim obowiązek wykazania sprzeczności z prawem jej postanowień. Sąd podziela wyartykułowane jasno stanowisko organu nadzoru, iż przedmiotowa uchwała z uwagi na istotne naruszenie art. 4 i 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Dokonana przez organ nadzoru wykładnia powyższych przepisów jest prawidłowa. Wojewoda słusznie wskazał, że Rada Gminy naruszyła wskazane wyżej przepisy poprzez nadanie uchwale mocy wstecznej, tj. od dnia "[...]". Bezspornym w sprawie jest to, że uchwała Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" ma charakter normatywny należący do kategorii prawa miejscowego. Niewątpliwie zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, adresowane do osób będących osobami trzecimi, stojącymi na zewnątrz struktury samorządu terytorialnego. W związku z powyższym uchwała ta powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów. Punktem wyjścia jest regulacja zawarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według której źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Dalszą konsekwencją zakwalifikowania powyższej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego jest konieczność jej publikacji zgodnej z prawem. Obowiązek taki wynika wprost z art. 88 Konstytucji RP, który stanowi, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Celem tej regulacji jest zarówno umożliwienie obywatelom zaznajomienia się z nowymi regulacjami i dostosowania swoich działań do nowej sytuacji prawnej, jak i realizacja wartości moralno-politycznych będących immanentnym składnikiem pojęcia "państwa prawnego" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K. 4/99, publ. OTK z 1999 r. cz. II poz. 51). Podkreślić należy, że ani ten przepis, ani żaden inny przepis Konstytucji nie przewiduje wstecznego działania prawa. Natomiast z treści art. 4 ust.1 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynika, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Co prawda art. 5 tej ustawy stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Przepis art. 5 cytowanej ustawy należy traktować absolutnie wyjątkowo, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (G. Wierczyński, "Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Oficyna 2010; wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. III SA 1170/01; wyrok NSA z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 758/06; wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 października 2007 r., sygn. II SA/Łd 665/07), Problem nadawania przepisom mocy wstecznej był wielokrotnie poruszany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Trybunału wyrażonej m. in. w wyrokach: z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt K 27/03 (Lex nr 149920); z dnia 17 grudnia 1997 r., sygn. akt K 22/96 (Lex nr 31039); z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt K 15/91 (Lex nr 25283); z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt P 43/07 (Lex nr 321915), zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż niewypowiedziana expressis verbis w Konstytucji RP, stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa, wywodzącej się z zasady demokratycznego państwa prawnego, proklamowanej przez art. 2 Konstytucji RP. Ustawa działa z mocą wsteczną, kiedy początek jej stosowania pod względem czasowym ustalony został na moment wcześniejszy, aniżeli ustawa stała się obowiązująca (została nie tylko uchwalona lecz także prawidłowo ogłoszona w organie publikacyjnym). Treścią tej zasady jest zakaz nadawania mocy wstecznej, zwłaszcza przepisom normującym prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Uznając wskazaną zasadę za podstawę porządku prawnego, Trybunał Konstytucyjny nie wyklucza wszak dopuszczalności odstąpienia od niej w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna, w szczególności gdy zmiany istniejącego stanu prawnego zmierzają do rozwiązań trafniejszych z punktu widzenia założeń Konstytucji od założeń dotychczasowych. Inaczej mówiąc odstępstwo od tej zasady dopuszczalne jest wtedy, gdy jest to konieczne w celu realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, a także jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa. Zasada niedziałania prawa wstecz nie stoi na przeszkodzie przyznawaniu lub rozszerzaniu uprawnień z mocą wsteczną. Nie powoduje jej naruszenia także zmiana z mocą wsteczną prawa, które nie powoduje pozbawienia lub ograniczenia uprawnień obywateli, a co najmniej ekspektatyw tych uprawnień. Trybunał rozumie omawianą zasadę nie tylko jako zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń mających miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, lecz także jako zakaz stanowienia intertemporalnych reguł, które mają określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm, a trwających w okresie wejścia w życie norm nowo ustanowionych, jeżeli normy te wywołują ujemne prawne następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych. Reasumując należy stwierdzić, że zasadę niedziałania prawa wstecz, zgodnie z utrwalonym w naszej kulturze prawnej założeniem o prospektywnym działaniu regulacji prawnych należy traktować jako wyjątek od zasady i interpretować w sposób ścisły. Zakaz retroaktywności stanowi fundament demokratycznego państwa prawnego, a u jego podstaw leży wyrażona w art. 2 Konstytucji RP zasada demokratycznego państwa prawnego. Działanie prawa wstecz nie narusza jednak art. 2, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów. Mając na względzie powyższe należało uznać, że w przedmiotowej sprawie warunkiem zastosowania art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych było wykazanie przez skarżącą, że nadanie przez Radę Gminy "[...]" uchwale z dnia "[...]" mocy obowiązującej od dnia "[...]" 2011 r. nie będzie naruszało zasad demokratycznego państwa prawnego. Tymczasem, w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi wyjątek określony w art. 5 wskazanej powyżej ustawy, dopuszczający możliwość działania prawa wstecz, bowiem zasady demokratycznego państwa nie uzasadniają tego. Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy wprowadziła wyższe stawki opłat ponoszonych za świadczenia udzielane przez przedszkole w stosunku do stawek jakie obowiązywały dotychczas, co pogorszyło sytuację kręgu podmiotów, do których była adresowana zaskarżona uchwała. Jednocześnie ani w zaskarżonej uchwale, ani w innym dokumencie, w tym również i w skardze, skarżąca nie wskazała na żadne przyczyny mające uzasadniać wcześniejsze wejście w życie kwestionowanej uchwały. Tym bardziej trudno też dopatrywać się w tym jakiegokolwiek ważnego interesu państwa, skoro ta uchwała ma znaczenie tylko lokalne. Należy przy tym mieć na uwadze, iż w demokratycznym państwie jedną z podstawowych zasad określających stosunki między obywatelem a państwem jest zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. W ocenie Sądu zamiar otrzymania zwiększonej sumy opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole narusza zasady demokratycznego państwa prawnego, stawia gminę w korzystniejszej sytuacji finansowej, bowiem nakłada na osoby korzystające z usług placówki przedszkolnej większe obciążenia, co nie pozwala na odstąpienie od zasady niedziałania prawa wstecz. Przy czym należy tu podkreślić, że o tych zwiększonych obciążeniach świadczeniobiorcy dowiedzieli się dopiero z dniem podjęcia kwestionowanej uchwały, której skutkiem byłaby konieczność przeznaczenia dodatkowych nieprzewidzianych wcześniej środków na opłaty za przedszkole za poprzednich kilka miesięcy. W takiej sytuacji gdyby świadczeniobiorcy wiedzieli, że będą obciążeni wyższymi opłatami mieliby możliwość wybrania innych korzystniejszych ofert placówek przedszkolnych. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Rada Gminy wbrew prawu zastosowała art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W konsekwencji należało uznać podjętą przezeń w dniu "[...]" uchwałę za istotnie naruszającą prawo, a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze za zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Jednocześnie należy podkreślić, iż kontrolowane przez Sąd, z punktu widzenia kryterium legalności, rozstrzygniecie nadzorcze zawiera wszystkie wymagane ustawowo elementy, tj. uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego, a organ nadzoru w sposób nie budzący wątpliwości wykazał sprzeczność postanowień przedmiotowej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, a które to stanowisko Sąd orzekający w pełni podzielił. Sąd podziela także stanowisko Wojewody oparte na powołanej w odpowiedzi na skargę uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w rozpoznawanej sprawie niezawiadomienie organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, w sytuacji gdy zakwestionowana uchwała posiada wskazane wyżej wady prawne, stanowi co prawda naruszenie przepisów postępowania, ale nie na tyle istotne, aby skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z obrotu prawnego (tak też NSA w wyroku z dnia 29 września 2010 r., sygn. II OSK 1475/10). W ocenie Sądu skarżąca w żaden sposób nie wykazała aby naruszenie to w jakikolwiek sposób wpłynęło na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności nawet w postępowaniu sądowym nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności których nie uwzględnił Wojewoda a których na skutek tego naruszenia nie przedstawiła w postępowaniu nadzorczym. Przy ocenie tego zarzutu nie można było także pominąć specyfiki postępowania nadzorczego w szczególności krótkiego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Z uwagi na wykazane rażące naruszenie zarówno przepisów ustawowych, jak i powołanych przepisów Konstytucji określających warunki niezbędne dla obowiązywania aktu normatywnego Wojewoda słusznie stwierdził nieważność całej uchwały Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]", albowiem nie mógł zostać zrealizowany warunek jej wejścia w życie, jakim jest prawidłowe ogłoszenie aktu normatywnego. Zastrzeżenie w uchwale, iż wchodzi ona w życie z dniem "[...]" skutkuje nieważnością nie tylko samego zapisu uchwały zawierającego taką regulację, lecz całej uchwały (v: wyrok WSA w Opolu z dnia 28 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 319/07). Z tych wszystkich względów skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.