II SA/Ol 44/15

Dnia 19 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zmiany terminu wykonania obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie jest decyzja Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako: Wojewódzki Komendant) z dnia "[...]", znak: "[...]" utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako: Komendant Miejski) z dnia "[...]", znak: "[...]" odmawiająca, w trybie art. 155 k.p.a., zmiany własnej decyzji z dnia "[...]" nr "[...]" w zakresie terminu realizacji obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło na tle poniższego stanu faktycznego. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia ‘[...]" nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej " [...] " (dalej jako: Spółdzielnia), w terminie do 31 grudnia 2014r.: 1/ wyposażyć budynek mieszkalny przy ul. "[...]"w zawory hydrantowe, umieszczone na nawodnionych pionach, spełniające wymagania Polskich Norm dotyczących tych urządzeń, 2/ zapewnić zasilanie dla instalacji wodociągowej przeciwpożarowej dostarczającej wodę do zaworów hydrantowych bezpośrednio z zewnętrznej sieci wodociągowej przeciwpożarowej o wydajności nie mniejszej niż 10 dm3/s oraz poprzez dodatkową nasadę o średnicy 75 mm wyprowadzoną w elewacji budynku od strony drogi pożarowej, umożliwiającą zasilenie instalacji wodociągowej. Decyzją z dnia "[...]"Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 lipca 2014r., sygn. akt II SA/OI 446/14, oddalił skargę Spółdzielni na powyższą decyzję Wojewódzkiego Komendanta. Podał, że termin wyznaczony na zrealizowanie obowiązku jest wystarczający do skutecznego podjęcia przez Spółdzielnię działań w celu zabezpieczenia warunków przeciwpożarowych. W dniu 24 października 2014r. Spółdzielnia wystąpiła do Komendanta Miejskiego o zmianę terminu wykonania obowiązku określonego w pkt 1 i 2 decyzji z dnia "[...]", nr "[...]" do dnia 31 grudnia 2019r. W uzasadnieniu podała, że zleciła opracowanie ekspertyzy z zakresu zabezpieczeń przeciwpożarowych budynku. Termin opracowania ekspertyzy wraz z uzgodnieniami z Komendantem Wojewódzkim PSP określono na 31 grudnia 2014r. Po opracowaniu ekspertyzy zostanie opracowana dokumentacja projektowa. Decyzją z dnia "[...]" Komendant Miejski odmówił, w trybie art. 155 k.p.a., zmiany własnej decyzji z dnia "[...]", nr ‘[...]" w zakresie terminu realizacji obowiązku wynikającego z pkt 1 i 2 tejże decyzji. W ocenie Komendanta Miejskiego podjęte działania były spóźnione i nie gwarantowały wykonania obowiązków. Wskazano, że Spółdzielnia miała świadomość przed wydaniem decyzji z dnia "[...]" o sposobie zastosowania rozwiązań zamiennych i zastępczych względem określonych obowiązków, gdyż uzyskała podobną zgodę postanowieniem z dnia 16 lipca 2013r. W tej sytuacji zdaniem organu Spółdzielnia posiadała pełnię wiedzy co do sposobu i możliwości realizacji obowiązków ujętych we wskazanej decyzji, przy zastosowaniu innych rozwiązań. Wojewódzki Komendant decyzją z dnia "[...]" utrzymał w całości w mocy decyzję Komendanta Miejskiego z dnia "[...]". Podał, że za zmianą decyzji z dnia "[...]" w trybie art. 155 k.p.a. z cała pewnością nie przemawia interes społeczny, za który należy uznać zapewnienie wymaganych prawem warunków ochrony przeciwpożarowej dla budynków. Stwierdzono, że powoływanie się przez Spółdzielnię na brak środków finansowych nie może być przyczyną zaniechania, względnie opóźnienia realizacji obowiązków z zakresu poprawy stanu bezpieczeństwa pożarowego budynku. Dodał, że w sprawie występują poważne uchybienia w odniesieniu do przepisów przeciwpożarowych, których a usunięcie tych uchybień i dostosowanie obiektu do wymagań ochrony przeciwpożarowej nie powinno być odwlekane. W skardze na powyższą decyzję Spółdzielnia wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 155 k.p.a. Podała, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia możliwości finansowych skarżącej, gdyż na realizację nałożonego obowiązku jest zmuszona poszukiwać wsparcia ze strony funduszy unijnych w ramach nowej perspektywy budżetowej Unii Europejskiej na lata 2014-2020. Natomiast z dotychczasowych doświadczeń wynika, że konkursy na wykorzystanie tych funduszy zostaną rozpisane dopiero w 2015r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Komendant wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podał, że akceptacja tak odległego terminu realizacji nałożonego obowiązku jest niedopuszczalna, tym bardziej, że skarżąca już od sierpnia 2012r. miała świadomość konieczności podjęcia działań w celu dostosowania budynku do wymagań ochrony przeciwpożarowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 1647.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 20012r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. W rozpoznawanej sprawie kontroli sądowej poddana została decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a, odmawiająca zmiany terminu realizacji obowiązków określonych w ostatecznej i prawomocnej decyzji,. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Jest to postępowanie nadzwyczajne, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania zwykłego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych (por. wyroki NSA z dnia: 28 sierpnia 1996 r., III SA 642/95, LEX nr 27286, 13 grudnia 1996 r., III SA 1207/95, LEX nr 27431, 21 marca 2006 r., II FSK 464/05, LEX nr 201555, 4 stycznia 2011r., I OSK 339/10, LEX nr 745219, 17 listopada 2010r., II OSK 1747/10, LEX nr 746764 ). Oznacza to, że właściwy organ może zmienić decyzję w tym trybie zgodnie z wnioskiem strony w sytuacji, o ile równocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa (wyr. NSA z dnia 21 marca 2006 r., II FSK 464/05, LEX nr 201555 ). W związku z tym, skoro decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. oparte są na konstrukcji uznania administracyjnego, to sądowa kontrola ich legalności polega na ustaleniu, czy organ rozważył wszelkie okoliczności sprawy pod kątem określonych w tym przepisie przesłanek oraz czy swoje stanowisko należycie i przekonująco uzasadnił. Zasadnym jest dodatkowo wskazać, że w trybie art. 155 k.p.a. mogą być modyfikowane, we wskazanym w tym przepisie kierunku, nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące. Pogląd, że strona nabywa prawa także z decyzji zobowiązującej jest utrwalony w doktrynie i orzecznictwie sądowym (wyrok NTA z dnia 27 stycznia 1932 r., L. rej. 7168/29 ) zgodnie z którym " Prawem nabytym będzie zatem również powstałe przez prawomocne orzeczenie władzy prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie, nie zaś według normy wyższej" , patrz także wyrok SN z dnia 12 grudnia 1997 r., III RN 92/97, OSNAPiUS 1998, nr 10, poz. 290, w którym stwierdzono, że: "Ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 k.p.a.". Podkreślić należy, że zmiana decyzji jest możliwa wyłącznie w przypadku łącznego zaistnienia warunków określonych w art. 155 k.p.a. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie sposób jednak ocenić interesu Spółdzielni jako słuszny, a interes społeczny również nie przemawia na jej korzyść. Wojewódzki Komendant zasadnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie Komendant Miejski nie miał podstaw do zmiany własnej decyzji z dnia "[...]" w zakresie i kierunku pożądanym przez Spółdzielnię. Argumentację organu II instancji Sąd podziela w całości. Jednak przed oceną i wyważeniem obu interesów (słuszny interes strony i interes społeczny) należy wyjaśnić, że skarżąca niezasadnie zarzuca nieadekwatność terminu wyznaczonego do wykonania obowiązku zawartego w decyzji z dnia "[...]", określonego do 31 grudnia 2014r. Stosownie do przywołanego powyżej wyroku WSA w Olsztynie z dnia 15 lipca 2014r. termin ów został uznany za adekwatny do wykonania rzeczonych obowiązków. W wyroku tym Sąd uznał, że wyznaczony termin był wystarczający do skutecznego podjęcia działań przez Spółdzielnię w celu zabezpieczenia warunków przeciwpożarowych. Zauważono, że wprawdzie decyzja organu I instancji została wydana w dniu "[...]" r. i wskazywała termin realizacji obowiązku na 31 grudnia 2014 r., jednakże była to kolejna decyzja tego organu wydana w tej sprawie, która wszczęta została w sierpniu 2012 r., kiedy po raz pierwszy przeprowadzono czynności kontrolno-rozpoznawcze, w toku których ujawniono nieprawidłowości w zabezpieczeniu budynku, co oznacza, iż od tego momentu Spółdzielnia miała świadomość konieczności podjęcia niezbędnych działań w celu przygotowania zgodnej z prawem ochrony przeciwpożarowej, czego do chwili obecnej nie uczyniono. Sąd stwierdził, że nie sposób zatem uznać, że termin ten był zbyt krótki. W tej sytuacji, po myśli art. 170 p.p.s.a., przedmiotowy termin nie może być już kwestionowany. Powołany artykuł stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok SN z dnia 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98, LEX nr 51062). Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia, co jednak w rozpoznawanej sprawie nie ma jakiegokolwiek znaczenia, gdyż termin wykonania obowiązku z pkt 1 i 2 decyzji Komendanta Miejskiego z dnia "[...]"r. pozostawał w zakresie osnowy rozstrzygnięcia, wręcz stanowił jego istotę. Na marginesie sprawy należy wspomnieć, że jeżeli strona nie zgadzała się z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu WSA, to powinna kwestionować w odpowiednim środku odwoławczym orzeczenie zawierające ocenę prawną i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu się tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie bowiem wiążące wobec wszystkich organów wskazanych w art. 170 p.p.s.a. ( por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., II SA/Lu 936/11, LEX nr 1113957 ). Zatem moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63 ). W relacji do powyższego ocena Spółdzielni o nieadekwatności, ustalonego decyzją z dnia "[...]", terminu do wykonania zdefiniowanych tam obowiązków z założenia nie może być w nadzwyczajnym postępowaniu w trybie art. 155 k.p.a., ukierunkowanym na zmianę tejże decyzji w zakresie prolongaty terminu wykonania rzeczonego obowiązku, uznana za zasadną. W każdym razie nie do zaakceptowania jest twierdzenie Spółdzielni zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji, że ustalony decyzją z dnia "[...]" termin " (...) jest niemożliwy do dotrzymania". Okoliczność że Spółdzielnia nie może obecnie zarzucać nieadekwatności terminu w relacji do nałożonego obowiązku nie oznacza, że nie mogła złożyć wniosku w trybie art. 155 k.p.a. o zmianę wyznaczonego terminu. W wyroku z dnia 26 maja 1987 r., sygn. akt. III SA 53/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 5, NSA wskazał, że wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną, nie wyłącza możliwości zmiany lub uchylenia tej decyzji przez właściwy organ w trybie art. 155 k.p.a. Stanowisko to uwzględnił skład orzekający w sprawie II SA/Ol 446/14, zaznaczając, że z uwagi na konieczność możliwych uzgodnień skarżąca może wystąpić z wnioskiem do organu o przedłużenie wyznaczonego jej w decyzji terminu w trybie art. 155 k.p.a. W orzecznictwie ugruntowane jest bowiem stanowisko, że możliwe jest wnioskowanie o zmianę terminu realizacji nałożonego obowiązku w trybie art. 155 k.p.a. Możliwość prolongaty terminu istniej przy tym tylko przed upływem wyznaczonego terminu. W wyroku z dnia 13 stycznia 2015r., sygn. akt II OSK 134/14 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zastrzeżenie terminu w decyzji ma ten skutek, że po jego upływie decyzja wygasa, co oznacza, że nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony. W konsekwencji, skoro po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, to niemożliwa staje się jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 kpa. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo" oznacza że określone w decyzji uprawnienie lub obowiązek musi być określone decyzją (kształtować sytuację strony) w dacie dokonywania jej zmiany. W rozpoznawanej sprawie zgłoszony wniosek o przedłużenie terminu wykonania nałożonych obowiązków był rozpatrywany przed upływem wyznaczonego terminu realizacji obowiązków, zaskarżona decyzja wydana została bowiem w dniu "[...]", natomiast termin realizacji obowiązków upływał z dniem 31 grudnia 2014r. Teoretycznie istniała więc możliwość przedłużenia spornego terminu. Jednak organy orzekające nie miały takiego obowiązku. Nie można pomijać, że uregulowanie zawarte w omawianym przepisie służy uwzględnieniu przez organ słusznego interesu strony, jeżeli nie sprzeciwia się temu przepis prawa. Polega to na tym, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego, przedłuża termin, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą, jeżeli uzna, że interes strony jest słuszny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2008 r., I OSK 398/08, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za zmianą decyzji ostatecznej należy brać pod uwagę nie tylko subiektywne przekonanie strony, lecz należy ustalić i rozważyć wszystkie okoliczności, które pozwalają na dokonanie oceny, że żądanie strony jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Słuszny interes strony w rozumieniu tego przepisu musi znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem wyrażona w art. 6 k.p.a. zasada praworządności zobowiązuje organy do działania na podstawie przepisów prawa. Nie można ocenić jako słusznego interesu strony, jeżeli jest on sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem prawa, bądź pozostaje w kolizji z należycie rozważonym interesem społecznym. ( por wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 553/06 - LEX nr 348253, wyrok NSA z 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06 - LEX nr 427601, wyrok NSA z 17 września 2010 r. sygn. akt I OSK 428/10 - LEX nr 745237 ). W relacji do powyższego nie może zasługiwać na uwzględnienie podniesiona przez skarżącą okoliczność wyczekiwania na skuteczność aplikacji o przyznanie funduszy unijnych, jako, że adresat prawnego obowiązku ( § 18 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, § 20 ust. 1 pkt 2, § 24 ust. 4 i 5 oraz § 25 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719). nie może uzależniać jego wykonalności od własnej sytuacji finansowej, gdyż z założenia nie jest to okoliczność relewantna prawnie. Przedsięwzięty przez Spółdzielnię stan " zaawansowania " w wypełnieniu nałożonego decyzją z dnia "[...]" obowiązku (pkt 1 i 2 decyzji) należy uznać za dalece niewystarczający, by móc skutecznie ubiegać się o wydłużenie terminu realizacji nałożonego obowiązku. Przede wszystkim, mimo świadomości występujących nieprawidłowości, znacznie utrudniających przeprowadzenie akcji przeciwpożarowej, skarżąca Spółdzielnia nie wykazała, aby do momentu złożenia wniosku o przedłużenie terminu realizacji obowiązków, podjęła jakiekolwiek celowe działania w tym względzie. Zasadnie organ I instancji dostrzegł, że bezpodstawnie skarżąca zasłaniała się koniecznością opracowania ekspertyzy co do możliwych rozwiązań zamiennych, skoro w podobnej sprawie dotyczącej innego budynku tego samego typu kwestia ta była już z organem uzgadniana. Bezczynności w wykonaniu obowiązków nie usprawiedliwiało wyczekiwanie przez skarżącą na rozpatrzenie przez tutejszy Sąd skargi na decyzję Wojewódzkiego Komendanta z dnia "[...]"r., skoro była to kolejna decyzja tego organu wydana w tej sprawie, która wszczęta została w sierpniu 2012r., kiedy to po raz pierwszy przeprowadzono czynności kontrolno-rozpoznawcze, w toku których ujawniono nieprawidłowości w zabezpieczeniu budynku, co oznacza, że od tego momentu Spółdzielnia miała świadomość konieczności podjęcia niezbędnych działań w celu przygotowania zgodnej z prawem ochrony przeciwpożarowej. W kontekście przywołanych okoliczności interes Spółdzielni nie może być uznany za słuszny w rozumieniu art. 155 k.p.a., tym bardziej mając na uwadze wnioskowany termin do wykonania nałożonego obowiązku, tj. do 31 grudnia 2019r., którego nie sposób odczytywać inaczej, jak decyzyjne przyzwolenie na niewykonywanie, w odległej perspektywie czasowej, przedmiotowego obowiązku. Za zmianą terminu wykonania przedmiotowej powinności, zwłaszcza mając na uwadze wnioskowany termin wykonania obowiązków, nie przemawia również interes społeczny w kontekście art. 155 k.p.a. Za takowy nie może bowiem być uznana prolongata terminu wykonania nałożonej powinności, mając zwłaszcza na uwadze jej charakter, tj. zapewnienia instalacji wodociągowej do gaszenia pożaru. Nie sposób przecenić ważkości nałożonego obowiązku w aspekcie zwiększenia bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a w konsekwencji zdrowia i życia mieszkańców bloku przy ul. "[...]" jako przedmiotu ochrony udzielanej przez przywołane przepisy, będące podstawą nałożonego obowiązku. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.