II SA/Ol 450/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi D. D. na czynność Starosty z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. uznaje obowiązek Starosty dokonania zwrotu skarżącej części opłaty za kartę pojazdu w wysokości 425 zł (czterysta dwadzieścia pięć złotych); III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 28 grudnia 2004 r. Burmistrz B. orzekł o czasowej rejestracji pojazdu marki "[...]", będącego własnością D.D., wydając dowód rejestracyjny, tablice rejestracyjne, nalepkę kontrolną, znak legalizacyjny i kartę pojazdu. Wnioskiem z dnia 16 marca 2010 r. D.D. zwróciła się do Starosty B. o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425 zł, uiszczonej w dniu 28 grudnia 2004 r. w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma. Wskazała, że podstawą żądania jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/2004, na mocy którego uchylono § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. 2003 r. Nr 137, poz. 1310) jako niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Przedmiotowy przepis utracił moc obowiązująca z dniem 1 maja 2006 r., wobec powyższego opłatę za kartę pojazdu w wysokości 500 zł pobrano niezgodnie z powołanymi wyżej przepisami. Wnioskodawczyni zwróciła ponadto uwagę, że pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu w okresie kiedy uchylony przez Trybunał Konstytucyjny przepis jeszcze obowiązywał nie zwalnia organu z obowiązku zwrotu tej opłaty jako pobranej niezgodnie z Konstytucją RP, stanowiącą akt najwyższej wyższej rangi. W odpowiedzi na wniosek Starosta B. poinformował wnioskodawczynię, że jej żądanie nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Zgodnie bowiem z art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym kartę pojazdu wydaje się za opłatą i po wniesieniu opłaty ewidencyjnej, przy pierwszej rejestracji na terytorium RP. Wnioskodawczyni uiściła opłatę za wydanie karty pojazdu zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, który przewidywał, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. orzekł o niezgodności § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z Konstytucją RP, lecz jednocześnie wskazał, że przepis ten traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Zatem obowiązywał on w dniu rejestracji pojazdu, tj. dnia 28 grudnia 2004 r. Starosta zaznaczył, że organ administracji publicznej zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. ma obowiązek stosowania aktów prawnych, zatem pobrana opłata w wysokości 500 zł była zgodna z obowiązującymi przepisami. W związku z powyższym, stwierdził, że brak podstawy prawnej uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku. Dodał, że wnioskodawczyni może dochodzić swoich roszczeń od Skarbu Państwa na drodze sądowej, np. na mocy art. 4171 § 1 kodeksu cywilnego. D.D. w dniu 2 kwietnia 2010 r. wezwała Starostę B. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego powyższą odmową, poprzez zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425 zł, uiszczonej dnia 28 grudnia 2004 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. W uzasadnieniu ponownie wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. jako podstawę żądania. Podkreśliła ponadto, że pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu w okresie kiedy uchylony przez Trybunał Konstytucyjny przepis jeszcze obowiązywał nie zwalnia organu z obowiązku zwrotu tej opłaty jako pobranej niezgodnie z Konstytucją. Stwierdziła również, że uznanie przez Trybunał niezgodności przepisu z Konstytucją i ustawą oznacza, że taki charakter przepis ten miał od początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. W odpowiedzi na wezwanie Starosta B. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w piśmie z dnia 23 marca 2010 r. W złożonej skardze D.D. zarzuciła organowi administracji naruszenie § 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w związku z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez błędne uznanie, że dopuszczalne było nałożenie na skarżącą opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości przekraczającej koszty związane z jej drukiem i dystrybucją i wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu, uznanie jej uprawnienia do otrzymania zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu powtórzyła argumentację zawartą w pismach kierowanych do organu administracji. Zaznaczyła dodatkowo, że z uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż kwestionowany przepis był od chwili jego wydania niekonstytucyjny. Wskazana przez Trybunał data odnosi się jedynie do utraty mocy obowiązującej konkretnego przepisu, a nie do jego oceny jako niekonstytucyjnego. Zdaniem skarżącej, odmawiając zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425 zł, Starosta B. naruszył wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, gdyż usankcjonował pobranie opłaty za kartę pojazdu w wysokości przekraczającej koszty jej dystrybucji i druku. Skarżąca podkreśliła, że w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłata ta wynosi 75 zł. Rozporządzenie to dostosowało wysokość opłaty za kartę pojazdu do wymagań określonych w powoływanym wyżej orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego oraz kryteriów unormowanych w art. 77 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Bez znaczenia jest przy tym, że pobrana od skarżącej w 2004 r. opłata za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł była zgodna z obowiązującymi wówczas § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, skoro przepis ten od początku jego wydania był niekonstytucyjny W odpowiedzi na skargę Starosta B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2/2008, poz. 21), wyraził pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. Obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w tym przedmiocie z zastrzeżeniem, że nie rozstrzyga sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Zaznaczyć też należy, że droga ta jest dopuszczalna obok możliwości dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, OSNC nr 7-8/2008, poz. 72). Przechodząc do merytorycznej oceny rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że materialnoprawną podstawę do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz przepisy wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Zgodnie z art. 77 ust. 1 powołanej ustawy, producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ust. 3 powołanego przepisu przewidziano, że kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem pojazdów zabytkowych i pojazdów, o których mowa w art. 73 ust. 4. Natomiast w ust. 4 pkt 2 w zw. z ust. 5 tego przepisu zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Przewidywało ono w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Rozporządzenie to zostało uchylone wprost z dniem 15 kwietnia 2006 r. na mocy § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421). Natomiast w § 1 tego rozporządzenia przewidziano, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Podnieść należy, że w powoływanym już wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Organ wydający rozporządzenie nie jest umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Rozporządzenie natomiast niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidywał. Z powyższych względów Trybunał uznał § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Ponadto Trybunał uznał, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Wskazać należy, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. II OSK 1745/07). Skoro więc opłata za wydanie karty pojazdu pobrana została na podstawie przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą jak i z Konstytucją, to mimo, że Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego zapisu do dnia 1 maja 2006r., § 1 ust. 1 tego rozporządzenia był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Zgodnie zaś z art. 178 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Ten konstytucyjny zapis oznacza, że niezawisłość sędziów orzekających w danej sprawie polega na związaniu jedynie aktami rangi ustawy. Sędziów nie wiążą zatem akty podustawowe. Oznacza to, że gdy sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej rangi niż ustawa może odmówić z tego powodu jego stosowania i na podstawie art. 153 p.p.s.a. doprowadzić do sytuacji, w której mimo faktycznego obowiązywania przepisu sprawa zostanie rozpoznana przez organy administracji publicznej z jego pominięciem. Dodać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akceptowany jest pogląd, iż czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy prawnej (tak w wyrokach NSA: z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. l OSK 52/07; z dnia 17 września 2008 r., sygn. I OSK 1340/07, z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. l OSK 418/08; z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 939/08; z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. I OSK 1238/08; z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. I OSK 842/09; z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. I OSK 590/09 i I OSK 591/09, publikowane w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 P.p.s.a.). Ponieważ uprawnienie skarżącej do zwrotu opłat ponad kwoty wynikające z przepisów prawa ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania go w treści niniejszego orzeczenia (art. 146 § 2 p.p.s.a.). Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż konkretyzacja ta przyjmuje postać uznania obowiązku organu do dokonania zwrotu skarżącej, pobranej bez podstawy prawnej, części opłaty w kwocie 425 zł za wymienioną w pkt. I wyroku kartę pojazdu (por. wyroki z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 773/09; z 15 lutego 2010 r., sygn. I OSK 842/09 oraz z 17 lutego 2010 r., sygn. I OSK 589/09 i sygn. I OSK 590/09). Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 146 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 tej ustawy.