II SA/Ol 461/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 r. na rozprawie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]"r., nr "[...]" w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, zasady jej funkcjonowania oraz wysokości stawek opłat i sposobu ich pobierania postanawia odmówić dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. W dniu 28 kwietnia 2017 r. Prokurator Okręgowy w Olsztynie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Miasta Bartoszyce Nr XXXVIII/290/2014 z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie Gminy Miejskiej Bartoszyce, zasady jej funkcjonowania oraz wysokości stawek opłat i sposobu ich pobierania, ogłoszoną w dniu 18 kwietnia 2014 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego pod poz. 1649, domagając się stwierdzenia nieważności § 2 ust. 5 i 9, § 3 zd.1, § 4 ust. 1, § 5, § 8 ust. 1 zd. 1, § 1 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1, 2 i 3 oraz § 15 Regulaminu Stref Płatnego Parkowania w Bartoszycach, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Prokurator Okręgowy zarzucił, że przepisy te wydane zostały z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13 b ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2016 poz.1440 ze zm.). Ponadto wskazał, że: § 2 ust. 5 Regulaminu formułuje zbędną i wadliwą definicję "czasu postoju (parkowania)"; § 2 ust. 9 Regulaminu istotnie narusza art. 2 i 32 Konstytucji RP oraz art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.), poprzez ograniczenie osobom zameldowanym na stałe lub czasowo w obszarze strefy płatnego parkowania oraz właścicielom lokali użytkowych położonych w tej strefie możliwości zakupu abonamentu tylko do pojazdów własnych, leasingowanych lub użyczonych z wykluczeniem pojazdów użytkowanych na podstawie innych umów cywilnoprawnych, a ponadto poprzez nałożenie wymogu przedłożenia umowy użyczenia pojazdu potwierdzonej notarialnie, podczas gdy organy władzy mogą działać tylko na podstawie i w zakresie przewidzianym przez prawo, a uprawnienie organu do żądania potwierdzenia umowy w określonej formie nie wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, zaś jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy; § 3 zd. 1 Regulaminu w sposób zbędny i niedopuszczalny powtarza treść przepisu § 58 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 170, poz. 1393 ze zm.) w zakresie oznakowania strefy parkowania; § 4 ust. 1 Regulaminu stanowi powtórzenie treści przepisu art. 2 pkt 30 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz.128 ze zm.) w zakresie definicji parkowania (postoju); § 5 Regulaminu stanowi powtórzenie treści art. 13 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zakresie zwolnień od uiszczania opłaty za parkowanie; § 8 ust. 1 zd. 1 Regulaminu istotnie narusza art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 13 b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez wadliwe wskazanie, że opłata za parkowanie pojazdu obowiązuje w każdym miejscu strefy płatnego parkowania, podczas gdy zgodnie z przepisami ustawy opłatę pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo, § 1 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 2 i 3 oraz § 15 Regulaminu istotnie narusza art. 13 b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez przekroczenie granic delegacji ustawowej i wprowadzenie do uchwały postanowień o charakterze wewnętrznym i organizacyjnym, dotyczącym pracowników strefy parkowania. Prokurator Okręgowy podał, że Rada Miasta Bartoszyce uchwałą Nr XXXII/215/2017, podjętą w dniu 30 marca 2017 r., uchyliła w całości zaskarżoną uchwałę. Uznał, że stwierdzenie nieważności (ze skutkiem ex tunc) zakwestionowanych zapisów załącznika do uchwały jest uzasadnione, ponieważ przepisy te wywoływały i wywołują nadal skutki prawne do stanów faktycznych, jakie zaistniały w dacie ich obowiązywania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Bartoszyc wniósł o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego. Uznał argumenty skarżącego za słuszne i uzasadnione, zaznaczając, że za dopuszczalne można uznać w akcie niższego rzędu powtórzenie innych regulacji normatywnych, jeżeli są to powtórzenia dosłowne. Zaznaczył, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą z dnia 30 marca 2017 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 7 kwietnia 2017 r. pod poz. 1600, co skutkowało wycofaniem z obrotu prawnego wadliwego aktu prawnego. W dniu 20 czerwca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynął wniosek Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w L., wpisanego do Krajowego Rejestru Sądowego pod Nr "[...]", o dopuszczenie tej organizacji do udziału w sprawie ze skargi na w/w uchwałę. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że cele statutowe Stowarzyszenia są zbieżne z przedmiotem niniejszego postępowania. Celami tymi są: monitorowanie procesów stosowania prawa przez organy władzy publicznej, pomoc prawna i techniczna na rzecz uczestników ruchu drogowego oraz samopomoc w finansowaniu pomocy prawnej dla członków Stowarzyszenia. Natomiast jednym ze sposobów realizacji tych celów jest udział w postępowaniach sądowych w celu ochrony interesu społecznego lub ważnego interesu indywidualnego. Stowarzyszenie uznało zarzuty skargi za uzasadnione. Wskazano, że przedmiotowa skarga Prokuratora Okręgowego została zainicjowana wnioskiem Stowarzyszenia. Podniesiono, że uczestnictwo Stowarzyszenia w postępowaniu sądowym ukierunkowane będzie na przywrócenie obiektywnego porządku prawnego w zakresie regulacji dotyczących strefy płatnego parkowania w Bartoszycach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Unormowanie to umożliwia dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym stowarzyszenia posiadającego osobowość prawną, tak jak wnioskodawca, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jego statutowej działalności. Przy czym cytowany przepis wyraźnie wskazuje, że może to dotyczyć postępowania sądowego, którego przedmiotem kontroli jest akt wydany w postępowaniu administracyjnym. W postanowieniu z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OZ 10/17, (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, że nieprzypadkowo ustawodawca posłużył się w art. 33 § 2 p.p.s.a. pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. W postanowieniu z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II OZ 451/16 NSA dodatkowo argumentował, że to w regulacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulacji Ordynacji podatkowej zawarta jest zasada czynnego udziału podmiotu, który w sprawie ma interes prawny. Takiej regulacji co do pozostałych form działania nie przyjmują przepisy prawa. Udział w postępowaniu, brak udziału w postępowaniu związany jest z postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, przepisami Ordynacji podatkowej. Do tak rozumianego "postępowania administracyjnego" odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 623/10; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 217/12, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona uchwała wydana została natomiast w trybie uregulowanym przepisami art. 13 b ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych, stanowiąc akt prawa miejscowego. Procedura podejmowania uchwał przez organ stanowiący gminy jest całkowicie odrębna i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Tym samym brak jest podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia jako uczestnika w przedmiotowym postępowaniu sądowym. Poza tym wskazać należy, na co szczególnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym postanowieniu z dnia 12 maja 2016 r., a skład orzekający stanowisko to podziela, że nie wystarczy samo proste zestawienie zakresu działalności statutowej organizacji społecznej z przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej. Kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne oparta jest na obiektywnym kryterium zgodności z przepisami prawa (por. art. 184 Konstytucji). Taka konstytucyjna koncepcja wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne nakazuje uwzględnienie jej w wykładni przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takiej wykładni wymaga w szczególności art. 33 § 2 p.p.s.a. Organizacja społeczna może zatem zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli jej udział ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. Zatem tylko wyprowadzenie wartości ochrony obiektywnego porządku prawnego przez organizację społeczną uzasadnia przyznanie jej przez sąd administracyjny statusu uczestnika postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W złożonym wniosku Stowarzyszenie nie wyjaśniło zaś, na czym ochrona obiektywnego porządku prawnego, uzasadniająca udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu, miałaby polegać. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.