II SA/Ol 462/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Morąg na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 4 maja 2022 r., nr PN.4131.207.2022 w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu określającego zasady i tryb korzystania z Pływalni "Morąska Perła" w Morągu oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 4 maja 2022 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559, dalej: u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały nr XXXIV/486/22 Rady Miejskiej w Morągu z 25 marca 2022 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu określającego zasady i tryb korzystania z Pływalni "Morąska Perła" w Morągu w części dotyczącej: § 3 ust. 1 w zakresie sformułowania: "(...) a nagrania z kamer mogą być podstawą do ustalenia odpowiedzialności użytkownikowi pływalni", § 4 ust. 2, § 6 ust. 1 w zakresie sformułowania: "którzy odpowiadają za bezpieczeństwo", § 6 ust. 7 i 8, § 8 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3 - 5, ust. 4 pkt 1 i 7, ust. 7 i ust. 8, § 9, § 10 ust. 3 oraz § 11 ust. 4 załącznika do przedmiotowej uchwały, a także: ust. 7 i 9 załącznika nr 1 do Regulaminu określającego zasady i tryb korzystania z Pływalni "Morąska Perła" w Morągu (dalej: Regulamin), ust. 5 i 8 załącznika nr 2 do Regulaminu, ust. 3 załącznika nr 3 do Regulaminu, ust. 6 załącznika nr 4 do Regulaminu, ust. 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 7 załącznika nr 5 do Regulaminu, ust. 3, ust. 5, ust. 11, ust. 12, ust, 13, ust. 15 załącznika nr 6 do Regulaminu i ust. 1, ust. 3, ust. 7, ust. 8, ust. 12 pkt 2, ust. 14 oraz ust. 16 załącznika nr 7 do Regulaminu. Wojewoda podniósł, że § 6 ust. 7 i 8, § 8 ust. 2, § 8 ust. 3 pkt 3 - 5, § 8 ust. 4 pkt 1 i 7, § 11 ust. 4 Regulaminu, a także ust. 6 pkt 1 - 5 w załączniku nr 4 do Regulaminu, ust. 12, 13 i 15 w załączniku nr 6 do Regulaminu oraz ust. 7 i 8 w załączniku nr 7 do Regulaminu podjęte zostały z naruszeniem powszechnie obowiązujących norm prawnych, gdyż w tych przepisach organ stanowiący powtórzył i zmodyfikował przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Powyższe jest niedopuszczalne, gdyż powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Odnośnie do § 8 ust. 1 pkt 6 Regulaminu, ust. 3 załącznika nr 5 do Regulaminu i ust. 11 załącznika nr 6 do Regulaminu Wojewoda stwierdził, że nie przekazano do regulacji organowi stanowiącemu gminy zagadnienia przebywania osób nietrzeźwych lub pod wpływem środków odurzających w miejscu publicznym. Przepisy rangi ustawowej przewidują możliwość odpowiedniej reakcji organów porządkowych, w sytuacji gdyby takie osoby swoim przebywaniem powodowały albo zgorszenie lub zagrożenie dla siebie lub innych. Zarzucił ponadto, że Rada Miejska przekroczyła kompetencje ustawowe ustanawiając zakazy korzystania z obiektów użyteczności publicznej w oparciu o nieostre, niedookreślone kryteria związane ze stanem zdrowia (§ 8 ust. 1 pkt 1 - 4 Regulaminu, ust. 8 załącznika nr 2 do Regulaminu, ust. 3 pkt 2 i ustęp 7 pkt 1- 12 załącznika nr 5 do Regulaminu), czy sposobem zachowania (§ 8 ust. 1 pkt 5 Regulaminu). Organ nadzoru ocenił, że z przekroczeniem delegacji ustawowej Rada Miejska w Morągu uchwaliła: § 8 ust. 8 i § 10 ust. 3 Regulaminu, ust. 7 Regulaminu, ust. 5 załącznika nr 2 do Regulaminu, ust. 3 Regulaminu, ust. 3 w załączniku nr 6 (regulamin siłowni) do Regulaminu, ust. 15 w załączniku nr 6 (regulamin siłowni) do Regulaminu, ust. 1 w załączniku nr 7 (regulamin dla grup zorganizowanych) do Regulaminu; ust. 3 w załączniku nr 7 do Regulaminu, ust. 12 pkt 2 w załączniku nr 7 do Regulaminu, ust. 14 w załączniku nr 7 do Regulaminu i ust. 16 w załączniku nr 7 do Regulaminu. Wyjaśnił, że postanowień zawartych w ww. przepisach nie można zakwalifikować jako zasady i tryb korzystania z obiektu użyteczności publicznej. W odniesieniu natomiast do § 4 ust. 2 Regulaminu i ust. 9 załącznika nr 1 do Regulaminu Wojewoda zarzucił, że przepisy te stwarzają domniemanie prawne. Odnośnie zaś do postanowień § 3 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 9 Regulaminu, a także ust. 1 załącznika nr 5 do Regulaminu oraz ust. 5 załącznika nr 6 do Regulaminu, dotyczących odpowiedzialności, stwierdził, że nie można ich zaliczyć do zasad bądź trybu korzystania z Pływalni "Morąska Perła". W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Morąg nie podzieliła stanowiska organu nadzoru w zakresie, w jakim stwierdzono nieważność: § 6 ust. 7 i 8, § 8 ust. 1 i 2, § 8 ust. 4 pkt 1 i pkt 7, § 8 ust. 7, załącznika do uchwały oraz ust. 7 załącznika nr 1 do Regulaminu, ust. 6 załącznika nr 4 do Regulaminu i ust. 11 załącznika nr 6 do Regulaminu. W uzasadnieniu stwierdziła, że § 6 ust. 7 i 8, § 8 ust. 1 pkt 1 – 4 i pkt 6 Regulaminu, ust. 7 zał. nr 1 do Regulaminu i ust. 11 załącznika nr 6 do Regulaminu mieszczą się w zakresie kompetencji Rady do określenia zasad i trybu korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej, gdyż określając zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej organ stanowiący gminy może określać normy i zasady prawidłowego postępowania, którym osoby korzystające powinny się podporządkować. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 8 ust. 2 regulaminu, organ gminy stwierdził, że przepis ten dotyczy sytuacji, w której występuje podejrzenie, że dana osoba jest pod wpływem alkoholu lub środków odurzających, zaś przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii dotyczą spożywania napojów alkoholowych i posiadania środków odurzających. Ocenił, że nie można uznać, że § 8 ust. 4 pkt 1 i pkt 7 jest powtórzeniem lub modyfikacją regulacji Kodeksu karnego. Ustanawia on określone zakazy związane ze szczególną przestrzenią jaką jest hala basenowa. Należy zwrócić uwagę, że objęte przedmiotowym zakazem zachowania nie muszą wyczerpywać znamion czynu zabronionego zgodnie z kodeksem karnym, tzn. wniesienie puszki na halę basenową nie jest samo w sobie przestępstwem, podobnie jak popchnięcie kogoś do wody. Zachowania te są jednak zabronione zgodnie z Regulaminem biorąc pod uwagę szczególną sytuację hali basenowej i bezpieczeństwo jej użytkowników. Przyznał, że zdanie pierwsze § 8 ust. 7 mogłoby być uznane za powtórzenie unormowań ustawowych zawartych w art. 3 pkt 3 ustawie o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 147), lecz zdanie drugie § 8 ust. 7 nie jest powtórzeniem unormowań ustawowych zawartych w ww. ustawie. Organ gminy wywiódł ponadto, że teren parkingu przy Pływalni "Morąska Perła" nie jest oznaczony znakami drogowymi, wyznaczającymi strefę zamieszkania lub strefę ruchu. Przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie mają więc zastosowania do tego parkingu. W tej sytuacji nie można uznać, że ust. 6 załącznika nr 4 do Regulaminu jest powtórzeniem lub modyfikacją zapisów ustawowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2021 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). W świetle art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak i nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia. Rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały jednostki samorządu terytorialnego, sąd zobowiązany jest badać treść uchwały, rozstrzygając między innymi, czy stwierdzenie nieważności zostało zastosowane zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Sąd musi zatem najpierw przeanalizować zgodność uchwały gminy z prawem, a następnie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność. Badanie legalności uchwały, której nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym, jest zatem immanentnie związane z procesem oceny prawidłowości samego aktu nadzoru. Specyfiką spraw z tego zakresu jest właśnie kontrolowanie aktów objętych aktami nadzoru, a tym samym, oceniając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego na moment jego wydania, sąd administracyjny bada prawidłowość aktu, którego nieważność stwierdzono w tym trybie (por. wyrok NSA z 4.12.2014 r., I OSK 2166/14). Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że podstawę materialnoprawną przedmiotowej uchwały stanowi art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zasadnie organ nadzoru zarzucił, że przepisy § 6 ust. 7 i 8, przewidujące obowiązek przebywania dzieci do lat 10 na terenie pływalni wyłącznie pod opieką osób pełnoletnich oraz zakaz pozostawiania bez opieki osób niepełnoletnich nieumiejących pływać, modyfikują treść art. 106 Kodeksu wykroczeń, który penalizuje dopuszczenie do przebywania w niebezpiecznych dla zdrowia człowieka okolicznościach małoletniego albo innej osoby niezdolnej rozpoznać lub obronić się przed niebezpieczeństwem. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej łub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Podnieść również należy, że skoro powyższe regulacje ograniczają prawo do przebywania w miejscach publicznych, czyli elementu wolności człowieka i prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji RP, to ich ustanowienie w regulaminie wymagałoby ustawowego upoważnienia, stosownie do art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP. Rada gminy nie została zaś w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważniona do wprowadzania zakazów przebywania dzieci poniżej określonego wieku, bez opieki osoby dorosłej w regulaminie określającym zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (por. wyroki WSA w Poznaniu z 30.01.2020 r., IV SA/Po 783/19 i WSA w Gorzowie Wlkp. z 27.09.2017 r., II SA/Go 650/17). Podzielić również należy stanowisko Wojewody, że § 8 ust. 1 pkt 1- 4 Regulaminu, zgodnie z którym z pływalni nie wolno korzystać osobom: chorym na górne drogi oddechowe (katar, kaszel, itp.), uczulonym na środki odkażające, z chorobami skóry (grzybica, brodawczak egzema, liszaje, itp.) i niezagojonymi ranami, z chorobami układu wydalania, przekracza kompetencję przewidzianą w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., gdyż ww. sformułowane w cyt. przepisach kryteria odnoszące się do stanu zdrowia osób, w odniesieniu do których wprowadzono zakaz korzystania z pływalni należy ocenić jako nieprecyzyjne i niedookreślone. Cytowane wyżej zapisy pozwalają dowolną ocenę zaistnienia przesłanek, których stwierdzenie u osoby zamierzającej skorzystać z Pływalni, wyklucza taką możliwość. Do zakwestionowanych przepisów Regulaminu należy odnieść również poczynione wyżej uwagi dotyczące konieczności istnienia ustawowego upoważnienia do wprowadzania ograniczenia prawa do przebywania w miejscach publicznych i prawa poruszania się. W § 8 ust. 1 pkt 5 Regulaminu zakaz korzystania z pływalni skierowano do osób "agresywnych". To pojęcie również cechuje brak precyzji, co pozwala na arbitralność w ocenie zachowania danej osoby, a w konsekwencji przeczy wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasadzie pewności i określoności prawa. Dodatkowo, ww. zapis narusza wymóg precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami sformułowany w § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zgodnie z którym przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Rada Miejska postanowiła w § 8 ust. 1 pkt 6 Regulaminu, że z pływalni nie wolno korzystać osobom nietrzeźwym lub pod wpływem innych środków odurzających, podobnie w ust. 11 załącznika nr 6 do Regulaminu uchwalono, że osoby korzystające z urządzeń siłowni nie mogą być pod wpływem alkoholu, narkotyków lub innych środków odurzających lub psychoaktywnych. Oceniając zgodność z prawem tych zapisów należy stwierdzić, że organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji przekazano do regulacji zagadnienia przebywania w miejscu publicznym osób nietrzeźwych lub pod wpływem środków odurzających. W szczególności, uprawnienia do formułowania zapisów regulujących tę kwestię nie można wywodzić z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zakwestionowany przez organ nadzoru § 8 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym administratorowi pływalni i obsłudze przysługuje prawo odmowy wpuszczenia bądź wyproszenia klienta z obiektu pływalni, jeżeli istnieje podejrzenie, że osoba jest pod wpływem alkoholu lub środków odurzających, modyfikuje treść art. 6 ustawy z 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 147 z późn. zm.). Przepis ten stanowi bowiem, że zarządzający wyznaczonym obszarem wodnym lub osoba przez niego upoważniona może nie wpuścić na ten obszar osoby lub żądać opuszczenia przez nią tego obszaru, jeśli zachowanie osoby wyraźnie wskazuje, że znajduje się ona w stanie nietrzeźwości lub jest pod wpływem środka odurzającego. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ww. ustawy "obszarem wodnym" – rozumieniu tej ustawy jest m.in. pływalnia; pływalnią jest zaś obiekt kryty lub odkryty, z wodą przepływową, przeznaczony do pływania lub kąpieli, posiadający co najmniej jedną nieckę basenową, z trwałym brzegiem i dnem, wyposażony w urządzenia sanitarne, szatnie i natryski (art. 2 pkt 8). Nie może więc budzić wątpliwości zasadność stanowiska Wojewody odnośnie do konieczności stwierdzenia nieważności ww. przepisu regulaminu. W § 8 ust. 4 pkt 1 Regulaminu wprowadzono kwalifikowany zakaz przez kategoryczne zabronienie wnoszenia na terenie hali basenowej opakowań szklanych, puszek, ostrych narzędzi oraz innych niebezpiecznych przedmiotów. Oceniając ten przepis należy stwierdzić, że kwestie związane z wnoszeniem ostrych narzędzi i innych niebezpiecznych przedmiotów uregulowane zostały w art. 50a §1 Kodeksu wykroczeń (przewidującego penalizację posiadania w miejscu publicznym noża, maczety lub innego podobnie niebezpiecznego przedmiotu, gdy okoliczności jego posiadania wskazują na zamiar użycia go w celu popełnienia przestępstwa) oraz art. 160 § 1- 3 Kodeksu karnego (dotyczących zapobiegania przestępstwom narażenia człowieka na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu. Ponadto, zwrot "innych niebezpiecznych przedmiotów" jest pojęciem nieostrym, a tym samym naruszającym § 6 Zasad techniki prawodawczej. Jak zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę, w zależności od okoliczności, w tym od sposobu użycia, większość przedmiotów, a nie tylko wyliczone w § 8 ust. 4 pkt 1 Regulaminu puszki i opakowania szklane, mogą okazać się niebezpieczna w hali basenowej z uwagi na specyfikę tego miejsca. Rada Miejska wprowadziła w § 8 ust. 4 pkt 7 Regulaminu na terenie hali basenowej zakaz popychania, wrzucania do wody i podtapiania innych osób. Należy podzielić ocenę organu nadzoru, że kwestia ta została uregulowana przepisami rangi ustawowej. Stosownie bowiem do art. 3 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, osoby przebywające na obszarach wodnych obowiązane są do zachowania należytej staranności w celu ochrony życia i zdrowia własnego oraz innych osób, a w szczególności stosowania się do znaków nakazu i zakazu umieszczanych przez podmioty, o których mowa w art. 12 ust. 1 (podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego). Ponadto, przepis ten modyfikuje art. 157 § 1- 3 Kodeksu karnego, dotyczące przestępstw: spowodowania uszczerbku na zdrowiu i art. 160 § 1, 2 i 3 Kodeksu karnego odnoszące się do przestępstw: narażenia na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu, a także w art. 217 § 1 Kodeksu karnego dotyczącym zapobiegania przestępstwom: naruszenia nietykalności cielesnej. Wbrew stanowisku skarżącego, zasadnie stwierdzono nieważność § 8 ust. 7 Regulaminu. Zgodnie z tym przepisem, każdy wypadek, którego skutkiem są obrażenia ciała, osoba pokrzywdzona, świadek lub opiekun ma obowiązek zgłosić ratownikowi lub pracownikom pływalni. Z tej czynności zostanie sporządzony protokół wypadku. Należy zauważyć, że na mocy art. 3 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, osoby przebywające na obszarach wodnych obowiązane są do bezzwłocznego informowania odpowiednich służb ratowniczych lub podmiotów, o których mowa w art. 12 ust. 1, m.in. o zaistniałym wypadku. Zgodnie z art. 2 pkt 3 ww. ustawy, wypadkiem jest nagłe zdarzenie wywołane przyczyną zewnętrzną, które wystąpiło podczas pływania, kąpania lub uprawiania sportu lub rekreacji na obszarach wodnych, którego następstwem może być naruszenie czynności narządu ciała lub rozstrój zdrowia. Stosownie zaś do art. 14 ust. 1 pkt 3 tej ustawy podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego prowadzą dokumentację działań ratowniczych, o których mowa w pkt 1, w tym rejestr działań ratowniczych. Z zestawienia treści cytowanych przepisów wynika, że § 8 ust. 7 Regulaminu modyfikuje treść przepisów ustawy, gdyż ogranicza obowiązek zgłoszenia wypadku tylko do wypadku, którego skutkiem są obrażenia ciała. Oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do stwierdzenia nieważności ust. 7 załącznika nr 1 do Regulaminu, przewidującego, że "w razie zgubienia numerka należy okazać dowód osobisty lub inny dokument w celu spisania protokołu wydania odzieży przez szatniarza oraz uiścić opłatę w wysokości 15 zł za zgubiony numerek. Płatność dokonuje się w stanowisku kas", należy zauważyć, że przepis ten dotyczy umowy przechowania, uregulowanej w art. 835 – art. 844 Kodeksu cywilnego. Odpowiedzialność za zgubiony numerek jest kwestią umowną i jako taka nie powinna zatem być regulowana w akcie prawa miejscowego. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące braku podstaw do stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru ust. 6 załącznika nr 4 do Regulaminu, z uwagi na to, że teren parkingu przy Pływalni nie jest oznaczony znakami drogowymi wyznaczającymi strefę zamieszkania lub strefę ruchu. Zgodnie z tym przepisem na terenie parkingu zabronione jest: 1) zatrzymywanie się na drogach dojazdowych i pożarowych, 2) palenie i używanie otwartego ognia, 3) magazynowanie paliw, substancji niebezpiecznych oraz pustych pojemników po nich, 4) parkowanie w miejscach oznaczonych tablicami "Pracownicze miejsca parkowania", 5) parkowania na miejscach dla niepełnosprawnych osobom nieupoważnionym. Oceniając powyższe należy zauważyć, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 988, z późn. zm.) drogami wewnętrznymi są m.in. parkingi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Jak wynika z art. 8 ust. 2 ww. ustawy utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu, natomiast zgodnie z ust. 4 art. 8 ww. ustawy oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, należy do zarządcy drogi publicznej. Zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, zgodnie z art. 10 ust. 7 ww. ustawy, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami. Z treści powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika wprost, że to nie organ stanowiący gminy, lecz organ wykonawczy jest legitymowany do regulowania pod względem prawnym zasad ruchu pojazdów na drogach wewnętrznych. Tym samym, brak było podstawy prawnej do uchwalenia organizacji ruchu w regulaminie parkingu. Prawidłowo więc Wojewoda stwierdził nieważność ww. zapisu. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza granice dopuszczalnej ingerencji organu nadzoru wyznaczonej przez art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., gdyż zakwestionowane przepisy Regulaminu i załączników do Regulaminu zostały uchwalone z istotnym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością usunięcia z obrotu prawnego kontrolowanej regulacji. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zarówno strona skarżąca, w złożonej skardze, jak i organ - w odpowiedzi na skargę - złożyli wnioski o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.