II SA/Ol 490/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2013r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. - po rozpoznaniu wniosku A. P., reprezentowanego przez radcę prawnego A. B. - odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu w sprawie samowolnie wybudowanego drewnianego budynku rekreacji indywidualnej z użytkowym poddaszem, na działce nr ewid. "[...]", obręb S. K., gmina P. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku przedmiotowego postępowania wdrożono postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z dnia "[...]" nałożono na inwestora obowiązki, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Termin wykonania obowiązków został wyznaczony na dzień 17 sierpnia 2011r., przy czym na wniosek strony termin ten był czterokrotnie zmieniany i ostatecznie został określony na dzień 31 stycznia 2013 r. W odpowiedzi na zawiadomienie organu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego pełnomocnik inwestora - pismem z dnia 19 lutego 2013r. - wniosła o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania decyzji z Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Warszawie. W ocenie organu zawieszenie postępowania administracyjnego, którego wszczęcie nastąpiło z urzędu, może nastąpić wyłącznie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tym samym ustawodawca nie przewidział możliwości zawieszenia na wniosek strony postępowania, które zostało wszczęte z urzędu. Ponadto przesłanka wskazana we wniosku o zawieszenie postępowania nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w powołanym przepisie. Podniesiono, iż organ postanowieniem z dnia "[...]" nie nałożył na stronę obowiązku przedstawienia rozstrzygnięcia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i nawet jeśli przyjąć, że chodzi o decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - wydanej przez Wójta Gminy P. - to postanowienie nakładające taki obowiązek wygasło z mocy prawa w dniu 31 stycznia 2013r. Do tego bowiem dnia inwestor mógł wykonać nałożone na niego obowiązki, natomiast po upływie wskazanego terminu nie ma podstawy prawnej do złożenia takiego dokumentu, a tym samym przeszkody w jego uzyskaniu nie mogą stanowić zagadnienia wstępnego. Dodatkowo organ wskazał, że przepisy nie przewidują możliwości powtórnego wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Skoro bowiem przepis ten wywodzi się z ustawy szczególnej, to organ nadzoru budowlanego bez wyraźnej dyspozycji prawnej nie może ponownie przeprowadzić postępowania dowodowego w tym zakresie. Zatem niedochowanie przez inwestora terminu do wypełnienia obowiązków albo do złożenia wniosku o zmianę terminu wykonania obowiązków, co można było uczynić do dnia 31 stycznia 2013 r. włącznie, wyklucza możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego ze względu na wystąpienie zagadnienia wstępnego, gdyż na tym etapie takie zagadnienie nie występuje. Zażalenie na to postanowienie złożyła pełnomocnik A. P., wnosząc o jego zmianę w całości i zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu otrzymania przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącej podstawę do zalegalizowania istniejącej zabudowy. Jednocześnie podtrzymała wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych i wniosła o wyznaczenie nowego terminu do przedstawienia wymaganych dokumentów na dzień 31 grudnia 2013r. Wskazała, że inwestor wstrzymał się z prowadzeniem robót budowlanych oraz wszczął procedury niezbędne do uzyskania dokumentów w przedmiocie zalegalizowania zabudowy. Organ nałożył na stronę obowiązek przedstawienia szeregu dokumentów, w tym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w terminie do 17 sierpnia 2011r., co do dnia dzisiejszego nie może zostać spełnione, gdyż postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest nadal w toku. Pomimo tego organ nie zawiesił przedmiotowego postępowania z urzędu i odmówił uwzględnienia wniosku strony w tym zakresie, czym zdaniem strony odwołującej się naruszył art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie legalizacji wszczętej i niezakończonej zabudowy lub nakazania jej rozbiórki i tym samym stanowi – w ocenie pełnomocnika strony - zagadnienie wstępne, o którym mowa w powołanym przepisie, od którego zależy wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie bez pokrzywdzenia strony. Pojawienie się natomiast jednej z okoliczności wskazanych w art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono, mimo że uzyskanie tej decyzji nie zależy od strony i nie ma ona wpływu na termin jej otrzymania. Zaznaczono przy tym, iż organy winny działać zgodnie z zasadami określonymi w art. 6 – 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, zawieszenie postępowania do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy jest zasadne. W przypadku bowiem otrzymania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne będzie zalegalizowanie rozpoczętej zabudowy, a wydanie decyzji o rozbiórce stanie się bezprzedmiotowe. Jednocześnie podniesiono, że strona sporządziła niezbędne projekty budowlane i jedynym brakującym dokumentem jest decyzja o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, a mianowicie: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd i zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Jednocześnie wskazano, że w myśl art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1, tj. właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z wypełnieniem dyspozycji nomy art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane na obecnym etapie postępowania kwestia uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi zagadnienia wstępnego, które obligowałoby organ do jego zawieszenia z urzędu. Niezłożenie przez inwestora w wyznaczonym terminie, tj. do dnia 31 stycznia 2013r. wymaganej dokumentacji, rodzi po stronie organu bezwzględny obowiązek wydania merytorycznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie opartej na art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Pozostałe zaś kwestie podnoszone w zażaleniu nie podlegają rozpatrzeniu w trybie postępowania dotyczącego jego zawieszenia. Skargę na powyższe postanowienie wniósł A. P., reprezentowany przez radcę prawnego A. B., żądając jego uchylenia w całości. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe przyjęcie, że niezłożenie w terminie dokumentów w sprawie spowodowane i zależne było jedynie od strony, podczas gdy brak decyzji o warunkach zabudowy tamuje rozpoznanie sprawy o zalegalizowanie istniejącej zabudowy i uniemożliwia jej zakończenie, a termin jej wydania nie jest zależny od skarżącego. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego powtórzyła argumenty przedstawione uprzednio w złożonym zażaleniu. Podkreśliła ponownie, że pojawienie się jednej z okoliczności wskazanych w art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Wyjaśniła, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest nadal w toku i tym samym inwestor nie może przedłożyć ostatecznej decyzji w tym zakresie, do czego został zobowiązany. W związku z tym, że jest to zagadnienie wstępne, od którego zależy wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu, niezbędne jest zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazano, że organ nie podziela poglądu strony skarżącej, że winien zawiesić postępowanie z urzędu. Wyjaśniono, że strona czterokrotnie występowała z wnioskiem o zmianę terminu przedłożenia dokumentów i organ przychylał się do wniosku. Jednakże ostatecznie termin do złożenia dokumentów minął w dniu 31 stycznia 2013r. Wskazano przy tym, że organy nadzoru budowlanego nie pozbawiają strony działki, lecz zmierzają do likwidacji samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast z treści art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2011r. Nr 6, poz. 18) wynika, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania stronie służy zażalenie. Przed datą wejścia w życie wskazanej nowelizacji przepis art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, w tym na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Jednakże obecnie treść art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z zasadą szybkości postępowania, wynikającą z art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Natomiast strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż na podstawie art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2148/11; postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 543/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uzasadnienia projektu wyżej wskazanej ustawy nowelizującej Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Należy przy tym zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., sygn. akt II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 22; postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GZ 301/08; postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OZ 407/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęte w kodeksie postępowania administracyjnego analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania uzasadnia podobną wykładnię art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że skoro obecnie obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. Stosownie zaś do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (regulacja ta zgodnie z powołanym wyżej art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń). Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności zażalenia. Skoro zaś w kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z tej racji iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania zażalenia strony na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 8