II SA/Ol 495/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2011 r., A.K. zwrócił się do Wójta Gminy D. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, parterowego z poddaszem użytkowym, na działce "[...]". Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 7 czerwca 2011 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podnosząc, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Organ stwierdził, że w obszarze analizowanym istnieje wyłącznie zabudowa zagrodowa na działkach nr "[...]". W obszarze tym nie ma więc nieruchomości zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Po rozpoznaniu odwołania inwestora od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", decyzją z dnia 15 lipca 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na konieczność wyjaśnienia zarzutu strony, że zabudowa znajdująca się na działkach sąsiednich nie jest związana z obsługą gospodarstwa rolnego. Organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 15 listopada 2011 r., ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podtrzymując uprzednio zajęte stanowisko o niespełnieniu warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa". Podniósł ponadto, że przedmiotowa działka nie ma dostępu do drogi publicznej, gdyż wskazana przez inwestora jako droga wewnętrzna działka nr "[...]", nie spełnia warunków, jakim powinna odpowiadać droga publiczna. Po rozpoznaniu odwołania inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]"decyzją z dnia 28 lutego 2012 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdziło bowiem, że nieprowadzenie produkcji rolnej nie zmienia charakteru gruntów rolnych. Nie podzieliło natomiast stanowiska organu pierwszej instancji o braku dostępu do drogi publicznej, podnosząc, że działka nr "[...]"jest drogą, będącą własnością Gminy "[...]". Powyższa decyzja została zaskarżona przez inwestora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 328/12, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 740 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd przyznał w uzasadnieniu wyroku, że zabudowa zagrodowa to taka, która związana jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, wobec tego zabudowa mieszkaniowa nie może stanowić kontynuacji funkcji z zabudową zagrodową, ze względu na uciążliwości związane z prowadzeniem gospodarstw rolnego. Wskazał jednocześnie, że z akt sprawy nie wynikało, aby istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa była związana gospodarstwem rolnym i służyła innym celom, niż mieszkaniowe. Sąd wskazał, że z pisma Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]"i dołączonego do skargi oświadczenia właścicieli budynków, określanych jako "zabudowa zagrodowa" wynikało, iż obecnie nie jest tam prowadzona żadna działalność rolnicza. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż o charakterze zagrodowym zabudowy decyduje sam fakt, że grunty pod taką zabudową są gruntami rolnymi. Wyjaśnił, powołując się na definicję gospodarstwa rolnego zawartą w Kodeksie cywilnym (art. 553), że gospodarstwo rolne stanowi pewną zorganizowaną całość, w której grunty rolne stanowią wyłącznie jeden z jej elementów. Dodał, że fakt, iż właścicielem gruntów pod budynkami jest rolnicza spółdzielnia produkcyjna nie świadczy o tym, iż są one związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Jeżeli bowiem Spółdzielnia "[...]"faktycznie dokonała podziału działek i stały się one własnością różnych osób, co podniesiono w skardze, to trudno byłoby przyjąć, iż na przedmiotowym terenie istnieje jeszcze możliwość prowadzenia działalności rolniczej. Sąd zaznaczył ponadto, że organ winien uwzględniać stan faktyczny istniejący na dzień orzekania, a nie hipotetyczne rozważania odnośnie do możliwości zagospodarowania działek sąsiednich w przyszłości. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że działka skarżącego posiada dostęp do drogi publicznej. Sąd zobowiązał organ do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego z uwzględnienie wskazań zawartych w wyroku. Kolejnymi decyzjami: z dnia 6 listopada 2011 r., 2 kwietnia 2013 r. i 27 czerwca 2014 r., Wójt Gminy "[...]"odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podtrzymując zajęte uprzednio stanowisko, że nie zostały pełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Decyzje te były przedmiotem odwołań inwestora wnoszonych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uchylając zaskarżone decyzje organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (odpowiednio decyzjami z dnia: 20 grudnia 2012 r., 10 lutego 2014 r., 14 listopada 2014 r.), wskazywało m.in. na związanie organu oceną prawną wyrażoną w powyższym wyroku Sądu i brak wykazania przez organ pierwszej instancji, że sąsiednia zabudowa jest związana z prowadzeniem produkcji rolnej. Kolegium wyjaśniało ponadto, że w sprawie nie jest możliwe wydanie decyzji reformartoryjnej przez organ drugiej instancji. Decyzją z dnia 19 stycznia 2015 r., Wójt Gminy "[...]"po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. W uzasadnieniu stwierdził, że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym, wyznaczonym w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, nie istnieje zabudowa o funkcji tożsamej z zabudową objętą wnioskiem. Jedyna zabudowa to zabudowa zagrodowa zlokalizowana na działkach nr nr "[...]"na działce nr "[...]"istnieje budynek mieszkalny i budynki gospodarcze w zabudowie zagrodowej, zaś na działkach nr "[...]"- budynek mieszkalny, stodoła i obora w zabudowie zagrodowej. Wójt wywiódł z § 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 z późn. zm.), że w skład zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wchodzi przede wszystkim budynek mieszkalny jednorodzinny, ewentualnie z towarzyszącymi budynkami garażowymi i gospodarczymi, zazwyczaj niewielkich gabarytów. Natomiast zabudowa zagrodowa jest ściśle związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym, hodowlanym, ogrodniczym lub leśnym, a w jej skład, oprócz budynku mieszkalnego, wchodzą również liczne budynki gospodarcze i inwentarskie, o stosunkowo dużych gabarytach. Wójt podał, że działka objęta wnioskiem położona jest w kompleksie działek rolnych powstałych z podziału nieruchomości stanowiącej własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]"- działki nr "[...]". Wydzielone działki, przeznaczone do rolniczego użytkowania, położone są w granicach strefy ochrony krajobrazu II stopnia wsi "[...]"zgodnie z nieobowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania Przestrzennego Gminy "[...]", zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy "[...]"z dnia 30 lipca 1993 r. Na przedmiotowym terenie nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ pierwszej instancji podniósł, że z oświadczenia Zarządu Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" z dnia 7 kwietnia 2014 r., wynika, że zgodnie z treścią Uchwały nr 14/96 Walnego Zgromadzenia Członków Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]"z dnia 5 października 1996 r., zamierza ona przenieść własność dwóch zabudowanych działek gruntu nr "[...]"na właścicieli budynków posadowionych na tych działkach. Przedmiotowe działki stanowią część prowadzonego przez RSP "[...]"gospodarstwa rolnego i na taki cel zostaną przekazane. Organ pierwszej instancji ustalił, że na przedmiotowych działkach znajdują się: budynek mieszkalny, stodoła i obora, które ujęto w analizie. Organ zaznaczył, że wprawdzie przedmiotowe budynki są własnością osób fizycznych, lecz grunt pod budynkami jest własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]", która stanowi formę wspólnego wielorodzinnego gospodarstwa rolnego, zajmującego się min. produkcją roślinną, a działki "[...]" stanowią jedno z siedlisk rolnych, wchodzących w skład tego gospodarstwa. Uwzględniając powyższe, Wójt Gminy stwierdził, że planowana przez inwestora inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji w stosunku do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, co uniemożliwiło ustalenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Dodał, że odmienność funkcji położonych w sąsiedztwie nieruchomości mogłaby w przyszłości prowadzić do kolizji interesów właścicieli nieruchomości. Organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, że z uwagi jednolitość terenu brak było podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynikało, że najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ok. 202 m od granic działki, co stanowi siedmiokrotność frontu działki. W tej sytuacji nie można było uznać, iż działka objęta wnioskiem tworzy całość urbanistyczno – architektoniczną z najbliższą działką zabudowaną, gdyż jest to zbyt duża odległość. W konsekwencji powyższego, organ uznał, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wójt stwierdził, że planowana inwestycja spełnia natomiast wszystkie pozostałe wymogi, określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. W odwołaniu, złożonym od decyzji Wójta Gminy "[...]"z dnia 19 stycznia 2015 r., A.K. zarzucił, że powyższa decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację wyrażającą się w uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie działki sąsiednie nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wskazał też na uchybienie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. 267 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: K.p.a., przez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa zagrodowa. W ocenie odwołującego się, organ pierwszej instancji naruszył ponadto art. 8 K.p.a., przez interpretowanie przepisów i rozstrzyganie wątpliwości na niekorzyść strony oraz przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania odwołującego do władzy publicznej oraz art. 107 § 1 K.p.a., gdyż organ nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich faktów i dowodów zgromadzonych w trakcie postępowania. Strona zarzuciła również, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego sposobu postępowania, określonych w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 14 czerwca 2012 r. Odwołujący się wniósł o uzyskanie przez organ odwoławczy, na podstawie art. 136 K.p.a., projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i przeprowadzenie postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzją z dnia 1 kwietnia 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji, dotyczącego niespełnienia w sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stwierdziło, że orzekające w sprawie organy obu instancji związane są oceną prawną wyrażoną w zapadłym w tej sprawie wyroku WSA w Olsztynie. Sąd przesądził zaś, że na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym w chwili obecnej nie jest prowadzona żadna działalność rolnicza, a organ pierwszej instancji odnosi się do planowanego sposobu wykorzystywania tych działek i do zdarzeń hipotetycznych, które być może nastąpią w przyszłości. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Sądu, gdyż z materiału dowodowego nie wynikało, aby budynki znajdujące się na tych działkach były wykorzystywane w celach prowadzenia gospodarstwa rolnego. Kolegium podniosło, że wskazywało w poprzednich decyzjach, że do przyjęcia, iż zabudowania na działkach nr "[...]" związane są z prowadzeniem produkcji rolniczej, należy wykazać, że w zabudowaniach tych jest prowadzona działalność rolnicza (np. hodowla zwierząt) lub ustalić, że właściciele tych budynków pracują w gospodarstwie rolnym. Wójt Gminy w żadnej mierze nie wykazał jednak wskazanych kwestii, a tym samym nie zastosował się do zaleceń Sądu. Kolegium zauważyło, że również zagadnienie podziałów geodezyjnych na wskazanym terenie zostało pominięte przez organ pierwszej instancji. Odnosząc się natomiast do wniosku o wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy, wyjaśniło, że przekracza to możliwość przeprowadzenia we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego. W skardze, złożonej do tut. Sądu na decyzję organu drugiej instancji z dnia 1 kwietnia 2015 r., A.K. podniósł, że z art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. wynika, że zasadą jest wydanie decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych stwierdził, że możliwe jest wydanie takiej decyzji również w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaznaczył, że wydanie decyzji kasatoryjnej w postępowaniu odwoławczym jest uzależnione od wykazania przez organ odwoławczy istnienia w sprawie przesłanki z § 2 art. 138 K.p.a. W ocenie skarżącego, Kolegium nie podało przyczyn, dla których nie było możliwe wyjaśnienie kwestii ewentualnego prowadzenia działalności rolniczej w zabudowaniach posadowionych na działkach nr "[...]", na podstawie art. 136 K.p.a. Skarżący zauważył, że w aktach sprawy znajduje się pisemne oświadczenie właścicieli budynków zlokalizowanych na tych działkach, z którego wynika wprost, że budynki te nie stanowią zabudowy związanej z obsługą gospodarstwa rolnego, gdyż nie prowadzą oni i nie mają zamiaru prowadzenia działalności rolniczej. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy w sposób bezpodstawny uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. art. 7, 8, 11, 12 § 1 oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r., pełnomocnik Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]"poparł skargę i podał, że Spółdzielnia zajmuje się sprzedażą swoich gruntów na cele budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu właściwych środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności administracyjnych związanych z przedmiotem danej sprawy. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego i materialnego. Zaskarżoną decyzją tą uchylono po raz szósty decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na niespełnienie warunku, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Prawidłowo w decyzji tej organ odwoławczy zarzucił Wójtowi Gminy "[...]" , że z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku tut. Sądu z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn., akt II SA/Ol 328/12. Przypomnieć należy, że w wyroku tym Sąd przesądził, że z akt sprawy nie wynikało, aby istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa była związana gospodarstwem rolnym i służyła innym celom, niż mieszkaniowe. Sąd zauważył, że z pisma Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" i dołączonego do skargi oświadczenia właścicieli budynków, określanych przez organ pierwszej instancji jako "zabudowa zagrodowa", wynikało, iż obecnie nie jest tam prowadzona jakakolwiek działalność rolnicza. Sąd wyjaśnił też, że o charakterze zagrodowym zabudowy nie decyduje fakt, iż grunty pod taką zabudową są gruntami rolnymi, podobnie, jak okoliczność, że właścicielem gruntów pod budynkami jest rolnicza spółdzielnia produkcyjna nie świadczy o związaniu tych gruntów z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Wskazał na brak w aktach sprawy dowodu, że na terenie objętym analizą istnieje jeszcze możliwość prowadzenia działalności rolniczej, pomimo jego podziału i sprzedaży działek. Sąd podkreślił ponadto, że organ winien uwzględniać stan faktyczny istniejący na dzień orzekania, a nie hipotetyczne rozważania odnośnie do możliwości zagospodarowania działek sąsiednich w przyszłości. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153, są natomiast konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcie popełnionych błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 278/14, CBOSA). Z powoływanego przepisu wynika więc bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu ocena prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Z treści art. 153 p.p.s.a. wynika bowiem, że sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu, również nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi i kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym w skutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania. Wobec powyższego, organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę zobligowany był do uwzględnienia oceny Sądu, że na podstawie zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, działki znajdujące się w obszarze analizowanym, nie mogły być uznane za grunty rolne. Oceny tej nie zmienia treść pism Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" z dnia 20 marca 2013 r. iż dnia 7 kwietnia 2014 r., gdyż nie przeczą one oświadczeniu tej Spółdzielni z dnia 14 września 2011 r., że na działkach nr "[...]" nie jest i nie będzie prowadzona działalność rolnicza przez tę Spółdzielnię, a także oświadczeniu "[...]" z dnia 18 kwietnia 20912 r., (złożonego przez skarżącego do akt sądowych w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 328/12), że również nie prowadzą i nie będą prowadzić działalności rolniczej na przedmiotowych działkach. Organ pierwszej instancji nie przedstawił też dowodów, że pomimo podziału i sprzedaży działek, na terenie objętym analizą urbanistyczną prowadzona jest działalność rolnicza. Wobec powyższego, ocena, że nie został spełniony warunek z pkt. 1 ust. 1 art. 61 p.p.s.a., gdyż w sąsiedztwie działki inwestora jest wyłącznie zabudowa zagrodowa, nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Prawidłowo zatem Kolegium oceniło, że organ pierwszej instancji zignorował ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w zapadłym w tej sprawie wyroku Sądu z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 328/12, co stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. Zasadnie też, z uwagi na stwierdzone naruszenie, organ odwoławczy nie zastosował art. 136 K.p.a., lecz na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego, w okolicznościach niniejszej sprawy, Kolegium nie mogło w trybie art. 136 K.p.a. uzupełnić postępowania dowodowego i ustalić po raz pierwszy warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Przesłanki dopuszczające wydanie decyzji ustalającej warunki i zasady zagospodarowania terenu zostały określone w art. 61 u.p.z.p. W ust. 1 pkt 1 ustawodawca przewidział, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu jest powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Cechy nowej zabudowy, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku barku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Określenie cech nowej zabudowy jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, co wynika wprost z art. 60 ust. 1, a zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się biegłemu urbaniście. Realizacja powyższego obowiązku wymaga wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia). Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Z powyższego wynika, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jej wyniki w postaci tekstowej i graficznej, nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 K.p.a. przez organ odwoławczy. Skoro bowiem wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to oznacza, że są elementami składowymi tej decyzji. W konsekwencji, organ odwoławczy nie może uzupełnić tej analizy i rozstrzygnąć sprawy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 972/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Ponadto, również wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ drugiej instancji nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ pierwszej instancji. Zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza więc poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a., gdyż od ewentualnej decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, nie służyłoby już odwołanie w toku instancji. Powyższe stałoby również w oczywistej sprzeczności z art. 136 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1564/10, CBOSA). Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 i art. 138 § 2 K.p.a. W niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie mógł bowiem ustalić warunków zabudowy, gdyż działanie takie naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Każda sprawa powinna być natomiast nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty), przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (zob. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.