II SA/Ol 534/19

Dnia 8 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 roku sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. S. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 27 marca 2019 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]", działając z upoważnienia Wójta Gminy (dalej: organ pierwszej instancji), odmówił "[...]" (dalej: skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na siostrę "[...]". W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z uwagi na to, że skarżący ma ustalone ostateczną decyzją z dnia 6 listopada 2018 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad "[...]", na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r., nie można było przyznać wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że organ uniemożliwił mu dokonanie wyboru korzystniejszego świadczenia, co przewiduje art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który przy zbiegu uprawnień do świadczeń przewidzianych tą ustawą daje stronie prawo wyboru świadczenia. Wskazał, że dotychczasowe korzystanie ze specjalnego zasiłku opiekuńczego nie było jego wyborem, a koniecznością. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej: Kolegium) decyzją z 15 maja 2019 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z przepisem art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (zasada ogólna legalizmu). W związku z tym obowiązkiem organu ustalającego prawo do świadczeń rodzinnych, jest ścisłe przestrzeganie w szczególności unormowań zawartych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej jako u.ś.r.), jak również wszystkich innych przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Organ wskazał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uregulowane zostało w art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. -Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w myśl przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium stwierdziło, że skarżący należy do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ponieważ stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 682 ze zm., dalej jako: k.r.i.o.) ciąży na nim obowiązek alimentacyjny wobec siostry Agaty. Przepisu tego nie można jednak odczytywać z pominięciem treści art. 129 § 1 k.r.i.o. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Z regulacji tej wynika, że w pierwszej kolejności obowiązek dostarczania środków utrzymania i wychowania "[...]" obciąża jej matkę, a dopiero potem brata Rafała, który nie jest z nią spokrewniony w pierwszym stopniu. W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że skarżący jest bratem "[...]", nad którą sprawuje opiekę, z powodu jej niepełnosprawności. Mamy więc tu do czynienia z pokrewieństwem w linii bocznej, co wynika z przepisu art. 617 § 1 k.r.i.o., zgodnie z którym krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Stosownie do przepisu art. 617 § 2 k.r.i.o., stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo, co oznacza, że w przypadku pokrewieństwa w linii bocznej nie ma pierwszego stopnia. Brat/siostra jest krewnym drugiego stopnia w linii bocznej (por. J. Wierciński, Kodeks rodzinny i opiekuńczy). Organ odwoławczy wskazał, że mając na względzie powyższe rozważania, w sprawie zastosować należało art. 17 ust. 1a u.ś.r., który przewiduje, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 z podanych powyżej przyczyn. Z pkt 1 powołanego przepisu wynika, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie niespokrewnionej w pierwszym stopniu (a więc bratu) przysługuje tylko wówczas, gdy rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że matka "[...]" żyje. W aktach sprawy znajduje się ponadto jej oświadczenie, złożone w dniu 18 marca 2019 r., w którym oświadczono, że "[...]" nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności i ustalonego stopnia niepełnosprawności. Z uwagi na jej problemy zdrowotne opiekę nad niepełnosprawną "[...]" sprawuje skarżący. Zatem Kolegium przyjęło, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art. 17 ust. 1a u.ś.r., co uniemożliwia przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto, Kolegium wskazało, że decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest tzw. decyzją związaną. Organy administracyjne orzekające w tej sprawie nie mają w tym zakresie swobody uznania administracyjnego. O przyznaniu świadczenia decyduje bowiem spełnienie ustawowych przesłanek, które zawarte zostały w przepisie art. 17 u.ś.r., które organ ocenia na podstawie złożonych dokumentów i oświadczeń. Brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek, obliguje natomiast organ do wydania decyzji odmownej. Z tego względu - odnosząc się do zarzutów odwołania - bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje zarzut niezastosowania przez organ przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r., który umożliwia wybór korzystniejszego świadczenia. Zatem zbieg prawa do świadczeń w niniejszej sprawie w ogóle nie występuje. Powyższą decyzję Kolegium zaskarżył w całości skarżący, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów tej ustawy i nieuwzględnieniu konstytucyjnych zasad praworządności i równości poprzez przyjęcie, że istnienie osoby, której obowiązek alimentacyjny wyprzedza obowiązek alimentacyjny skarżącego, tj. matki osoby niepełnosprawnej, stanowi negatywną przesłankę do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że to skarżący jest jedyną osobą, która może zapewnić pomoc i opiekę swojej niepełnosprawnej siostrze "[...]"; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, że sam fakt, iż matka osoby niepełnosprawnej żyje i sama nie jest osobą niepełnosprawną skutkuje brakiem prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia bez uwzględnienia słusznego interesu strony; - art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia łub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną - siostrą "[...]", nadto o zwrot na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy mieć na względzie cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Skarżący stwierdził, że jest jedyną osobą, która może zapewnić pomoc swojej siostrze - "[...]", gdyż matka "[...]" z uwagi na podeszły wiek i problemy zdrowotne nie jest w stanie opiekować się chorą niepełnosprawną córką. Nadto podniósł, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, należy wykładać w ten sposób, że co prawda wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, to nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas gdy jedno z nich jest przyznane wcześniejszą decyzją, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz., 1302, ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, ze zm.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym, stosownie do art. 17 ust. 1a osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie organ ustalił, że skarżący sprawuje opiekę nad pełnoletnią siostrą, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym niepełnosprawności, a niepełnosprawność ta datuje się od urodzenia. Jest też osobą zaliczoną do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, gdyż zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Jednakże organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, że w jego ocenie, nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1a u.ś.r., gdyż żyje matka osoby wymagającej opieki, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podnieść należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (zob. wyroki z dnia: 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16, z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16 oraz 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, orzeczenia dostępne w Internecie). W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 K.r.i.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko, w sytuacji gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie matka osoby niepełnosprawnej żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak podał skarżący, z uwagi na podeszły wiek i zły stan zdrowia, matka nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną córką. W związku z tym rzeczywistą opiekę nad chorą siostrą sprawuje skarżący. W tym stanie faktycznym, mając na względzie powołany wyżej art. 132 K.r.i.o., należy przyjąć, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącego - jako zobowiązanego w dalszej kolejności - względem siostry, co czyni go osobą uprawnioną do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego, z zastrzeżeniem, że rzeczywiście z uwagi na stan zdrowia i wiek matka nie jest rzeczywiście w stanie sprawować właściwej opieki nad swoim niepełnosprawną córką. Odmienna wykładnia omawianych przepisów, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ze wskazanym zastrzeżeniem, prowadziłaby do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę prawną do świadczenia pielęgnacyjnego. Akceptacja takiej wykładni naruszałaby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., P 23/05 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz.151) Trybunał stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)". Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Trzeba mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r. Podobne wnioski można wywieść z wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/2007 (OTK-A 2008/6/107) oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007 (OTK-A 2008/6/109). Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie w sprawie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. Nie można bowiem z góry założyć, że matka może sprawować opiekę nad niepełnosprawną córką, bez uprzedniego bezspornego ustalenia, że pomimo wieku i złego stanu zdrowia (wg. oświadczenia skarżącego matka choruje na nowotwór płuca prawego, rozedmę płuc, nadciśnienie tętnicze, ma problemy z chodzeniem) jest w stanie sprawować rzeczywistą i właściwą opiekę nad swoją niepełnosprawną córką. W ocenie Sądu, nie można z góry założyć, że tylko rodzic legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest zdolny do sprawowania pełnej i efektywnej opieki nad wymagającym tego dzieckiem. W niniejszej sprawie ustaleń w tym przedmiocie w ogóle nie poczyniono z uwagi na błędną wykładnię omawianego wyżej przepisu, co narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.,w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ po uzupełnieniu postępowanie dowodowego we wskazanym wyżej zakresie, powinien dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia, przy uwzględnieniu wykładni prawa dokonanej przez Sąd w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.