II SA/Ol 542/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie skierowania na badanie psychologiczne oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) w związku z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 341, dalej: u.k.p.), po rozpatrzeniu odwołania J. F., działającego przez pełnomocnika, od decyzji Starosty "[...]" (organ I instancji) z dnia "[...]" w sprawie skierowania na badania psychologiczne, przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji orzekł o skierowaniu J. F., posiadającego uprawnienie do kierowania pojazdami kat. B, na badania psychologiczne, przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu decyzji wskazano na przekroczenie przez kierowcę dopuszczalnej liczy 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił jej: Naruszenie przepisów postępowania tj. art 7, 77, 8, 11 k.p.a mający istotny wpływ na wynik sprawy polegające na niezebraniu i nie rozpatrzeniu materiału dowodowego. Naruszenie art 107 § 1, 3, 4 k.p.a poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów przewidzianych w ww. artykule w szczególności ograniczenie się wyłącznie do wskazania, że zostały przekroczone 24 pkt bez odniesienia się do konkretnych zdarzeń powodujących naliczenie punktów za wykroczenia drogowe Naruszenie przepisów postępowania, tj. art 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie się wypowiedzenia stronie przed wydaniem decyzji. W uzasadnieniu złożonego odwołania wskazano między innymi, iż zaskarżona decyzja nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej i ogranicza się jedynie do wskazania, iż doszło do przekroczenia 24 punktów karnych bez wskazania w którym roku doszło do przekroczenia tych punktów. Wedle oceny pełnomocnika organ I instancji winien był w sposób szczególnie staranny, z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 8, art. 11 i 107 § 3 k.p.a. wytłumaczyć stronie dlaczego został na nią nałożony obowiązek poddania się badaniom psychologicznym. Ograniczenie się jedynie do zacytowania przepisów ustawy nie wyjaśnia stronie przyczyn wydania niekorzystnej dla niej decyzji. Tym samym narusza przewidziane w art. 8 i art. 11 k.p.a. zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów władzy i zasady przekonywania. Dodatkowo podniesiona została okoliczność naruszenia art. 10 k.p.a. W uzasadnieniu własnej decyzji Kolegium podniosło, że w dniu 31 lipca 2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego o skierowanie J. F. na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu. W treści wniosku wskazano, iż licząc od dnia 28 marca 2017 r. J. F. dopuścił się wielokrotnego naruszania przepisów i zasad ruchu drogowego. W konsekwencji organ pierwszej I pismem z dnia 23 sierpnia 2019 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu, celem stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. J. F. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o wycofanie złożonego wniosku. W treści tego pisma podniósł, że punkty karne uzyskane przez niego w 2017 r. winny ulec po roku przedawnieniu. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 9 września 2019 r. Komenda Wojewódzka Policji Wydział Ruchu Drogowego wyraziła swoje stanowisko w sprawie, wskazując, że w okresie od 28 marca 2017 r. do 22 grudnia 2017 r. J. F. pięciokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za co w ewidencji kierowców przypisano łącznie 26 punktów. Czterokrotnie został ukarany mandatem karnym kredytowanym, co skutkowało przypisaniem łącznie 18 punktów ostatecznych w ewidencji kierowców. Natomiast za wykroczenie popełnione w dniu 2017/12/22 został wystosowany wniosek o ukaranie do sądu grodzkiego, a w ewidencji dokonano stosownego wpisu skutkującego przypisaniem 8 punktów tymczasowych. Po uprawomocnieniu się w dniu 2019/06/07 wyroku w powyższej sprawie, nastąpiła zmiana w/w punktów tymczasowych na ostateczne. Podnosząc temat usunięcia punktów z ewidencji po roku czasu poinformowano, że organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przypisane na podstawie wpisu ostatecznego jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynął rok, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyłaby 24 punkty, a takie przekroczenie miało w przypadku wnioskodawcy miejsce, a co za tym idzie, punkty przypisane do w/w naruszeń nie mogły zostać usunięte po roku czasu. Na tej podstawie uznano punkty przyznane J. F. za naruszenia drogowe popełnione w okresie 2017/03/28-2017/12/22, za naliczone prawidłowo, a wniosek o skierowanie na badania psychologiczne pozostaje zasadny. Kolegium podniosło, że przyjęło stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji - zawarte w wyżej wskazanym piśmie z dnia 9 września 2019 r. - jako część uzasadnienia własnej decyzji, co równoznaczne jest z przesądzeniem, iż liczba punktów jakie otrzymał skarżący za naruszenia przepisów ruchu drogowego przekroczyła 24. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium pełnomocnik skarżącego zarzucił jej: naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a mający istotny wpływ na wynik sprawy polegające na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji; naruszenie art. 6 ust 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488) poprzez utrzymanie w mocy nieusunięcia punktów z ewidencji w sytuacji gdy nie doszło do popełnienia naruszeń tylko do popełnienia naruszenia. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne powołane są do badania legalności zaskarżonych decyzji w zakresie ich zgodności z prawem materialnym, jak i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o skierowaniu skarżącego na badania psychologiczne. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Regulacja art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. jest związana z bezpieczeństwem publicznym (bezpieczeństwem drogowym) i przynależy do sfery administracyjno-karnej, która m.in. określa restrykcje za wielokrotne naruszanie przez kierującego pojazdem silnikowym, przepisów ruchu drogowego i przekroczenie ustalonego ustawą limitu punków za wykroczenia drogowe. Zastosowana konstrukcja przepisu - "starosta wydaje" wskazuje na zobligowanie organu do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badanie, w sytuacji zaistnienia okoliczności wskazanych w przepisie, a więc w przypadku wniosku organu Policji, który stwierdził przekroczenie dopuszczalnej ilości punktów karnych za naruszenia przepisów prawa drogowego. Spełnienie tej przesłanki powoduje wystąpienie stanu faktycznego, który daje podstawy do nałożenia, w drodze decyzji, obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu. Starosta zaś (podobnie jak Kolegium) nie jest więc uprawniony do tego, aby podważać skuteczność wpisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, ani tym bardziej do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że organy te, zgodnie z omawianym art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b i ust. 2 pkt 2 u.k.p. wiąże wniosek komendanta wojewódzkiego Policji o skierowanie danego kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2358/15, wyrok z 9 stycznia 2018 r., I OSK 288/17, wyrok NSA z 5 grudnia 2018 r., I OSK 410/17, wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1749/17). Na organach tych nie ciąży powinność wyjaśnienia okoliczności, których wynikiem było wprowadzenie do ewidencji punktów za poszczególne naruszenia przepisów ruchu drogowego, gdyż to nie do ich kompetencji należało umieszczenie ich w ewidencji (wyrok NSA z 8 marca 2019 r., I OSK 1258/17). Nie ulega przy tym wątpliwości, że sfera bezpieczeństwa drogowego została poddana nadzorowi Policji oraz organów administracji, które na mocy przepisów prawa krajowego, wykonują kompetencje Policji w zakresie kontroli i ewidencji naruszeń przepisów ruchu drogowego (por. art. 96 ust. 1 i 2, art. 99 ust. 1 u.k.p. i wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., I OSK 4232/18). Decyzja organu wydawana na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. ma charakter związany. Decyzję w tym przedmiocie starosta wydaje na podstawie wniosku organu kontroli ruchu drogowego, o czym stanowi art. 99 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Treść tych przepisów ma charakter imperatywny i nie pozostawiający organowi jakichkolwiek możliwości uznaniowego decydowania w przedmiocie wydania skierowania na badania. Zobowiązują one starostę do podjęcia stosownych czynności w przypadku przekroczenia przez kierującego pojazdem silnikowym liczby 24 punktów w ewidencji kierowców. Wydanie decyzji jest obligatoryjne w każdym wypadku, kiedy tylko kierowca przekroczy określoną wyżej liczbę punktów w ewidencji. Z samego zaś faktu, że starosta wydaje decyzję na wniosek organu Policji, nie można wywodzić uprawnienia starosty do podważania dokonanych przez inny organ wpisów w ewidencji przezeń prowadzonej. Jeżeli wniosek właściwego komendanta wojewódzkiego Policji został sporządzony na podstawie wpisów ostatecznych, to organ zobligowany jest skierować kierującego na badania psychologiczne i nie ma uprawnień do weryfikacji przypisanej kierowcy liczby punktów. Prób kwestionowania prawidłowości dokonanych wpisów, osoba może podejmować w postępowaniu prowadzonym przed właściwym komendantem wojewódzkim Policji. Wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji, lecz następuje to w odrębnym postępowaniu. Zaakcentowania również wymaga, że dla prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego istotne znaczenie ma data naruszenia (naruszeń) przepisów ruchu drogowego. Nie ma natomiast znaczenia data dokonania przez organ rejestracyjny wpisu tego naruszenia, czy też data przekwalifikowania punktów tymczasowych na ostateczne (zob. wyrok NSA: z 31 marca 2011 r., I OSK 1013/10, wyrok NSA z 1 czerwca 2012 r., I OSK 225/12, wyrok NSA z 31 października 2012 r., I OSK 1084/12, wyrok NSA z 17 czerwca 2010 r., I OSK 1152/09). W świetle powyższego niezasadny jest podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia przepisów materialnoprawnych. Odnośnie naruszenia norm procesowych Sąd wyjaśnia, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustaleń faktycznych mogą mieć wpływ na wynik sprawy, gdy odnoszą się do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Powyższej cechy nie można przypisać zarzutom procesowym sformułowanym przez skarżącego. Przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza zakres postępowania wyjaśniającego, natomiast jak wskazano w powyższych wywodach, w sprawach tego rodzaju postępowanie wyjaśniające sprowadza się do oceny wniosku Policji wskazującego na przekroczenie limitu punktów, przy czym wskutek wniosku Policji, organ jest zobligowany do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badanie. Przekroczenie 24 punktów karnych powoduje wystąpienie stanu faktycznego, który daje podstawy do nałożenia, w drodze decyzji, obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu. Innymi słowy wszystkie okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. zostały należycie wyjaśnione. Ponadto w uzasadnieniu decyzji Kolegium zajęło wyraźne stanowisko co do stanu faktycznego, wskazało podstawę prawną rozstrzygnięcia i należycie ją wyjaśniło, dało wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego. Reasumując, w ocenie Sądu, zgodzić należy się ze stanowiskiem Kolegium, że w niniejszej sprawie organ miał podstawę do skierowania skarżącego na badania psychologiczne w oparciu o art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. Z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji wynikało, że skarżący wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, co skutkowało przekroczeniem przez niego limitu punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Wykazana na podstawie wniosku uprawnionego organu okoliczność przekroczenia 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego obligowała Starostę do wydania decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit.b ustawy o kierujących pojazdami (por. wyrok NSA z 23 marca 2018 r., I OSK 1334/16). Organ wydający decyzję o skierowaniu na badania psychologiczne nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu przekroczenia ilości dozwolonych punktów karnych, ale z woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na podstawie stanowiska właściwego organu Policji w przedmiocie przypisania punktów. W związku z tym Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a - oddalił skargę