II SA/Ol 579/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że ponowną decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" r. Wójt Gminy (dalej jako: "organ I instancji") odmówił sp. j. (dalej jako: "skarżący") ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kapitanatu (z małą gastronomią), sanitariatów do obsługi pola namiotowego, plaży, parkingu, dwóch zjazdów z drogi, na działkach o numerach ewidencyjnych: "[...]" oraz pomostu drewnianego na jeziorze G. na wysokości działki "[...]",w obrębie geodezyjnym G., gmina W. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1073ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na parametry techniczne inwestycji: budynek kapitanatu - ilość kondygnacji 1,5, tj. parter i poddasze użytkowe, wysokość parteru od poziomu terenu 4 m, długość projektowanego budynku do 12 m, szerokość projektowanego budynku do 10 m, wysokość od poziomu terenu do kalenicy 9 m, kąt nachylenia dachu 35-45°, pokrycie dachu - dachówka, powierzchnia zabudowy do 120 m2, powierzchnia sprzedaży do 160 m2; budynek sanitariatu do obsługi pola namiotowego - ilość kondygnacji 1,5, tj. parter i poddasze użytkowe, wysokość parteru od poziomu terenu 4 m, długość projektowanego budynku ok. 10 m, szerokość projektowanego budynku ok. 6 m, wysokość od poziomu terenu do kalenicy 9 m, kąt nachylenia dachu 35-45°, pokrycie dachu - dachówka, powierzchnia zabudowy do 60 m2. Pomost drewniany wymiary: długość 24 m i szerokość 3 m. Parking na 10 stanowisk, dwa zjazdy z drogi, plaża. Uwzględniając powyższe organ I instancji nie uznał spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podał, że w obszarze analizowanym, wyznaczonym wokół działki objętej wnioskiem o trzykrotnej szerokości frontu działki (152 m x 3) tj. 456 m w każdą stronę, wyznaczonym zgodnie z § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588), istnieją odrębne jednostki urbanistyczne: teren przybrzeżny stanowiący zieleń bez zabudowy, teren po północnej stronie drogi przebiegającej przez wieś, stanowiący zwartą zabudowę, którą tworzy zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna, teren półwyspu z zabudową zagrodową i teren gruntów rolnych na północy obszaru analizowanego. Wskazano, że w jednostce urbanistycznej wzdłuż brzegu jeziora nie występuje jakakolwiek zabudowa, która pozwoliłaby określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto w obszarze analizowanym nie występuje jakakolwiek zabudowa usługowa. Teren przylegający do zatoki, po południowej stronie drogi przebiegającej przez wieś, tworzy odrębną jednostkę urbanistyczną, zamkniętą drogą na półwysep i stanowi zieleń przybrzeżną - bez zabudowań. Reasumując, organ I instancji stwierdził, że w sąsiedztwie działek nr: "[...]" nie występuje zabudowa pozwalająca określić wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dalej organ wskazał, że działki o nr "[...]" położone są w 100 m strefie ochronnej jeziora G., w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza. Podał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w ustawowym terminie, który upłynął 02 listopada 2017 r., nie zajął stanowiska w formie postanowienia, w związku z czym, na podstawie art. 53 ust 5c i art. 60 ust. 1 a u.p.z.p., projekt decyzji uznano za uzgodniony. W odwołaniu skarżący zakwestionowali kurczowe trzymanie się normy z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podnieśli, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zasada kontynuacji funkcji traktowana jest szeroko. Wyjaśnili, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w graniach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju, jak już istniejące. Zdaniem skarżących organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia, czy w obszarze analizowanym istnieje funkcja agroturystyczna bądź rekreacyjna. Skoro bowiem wieś G. jest miejscowością rolniczo-turystyczną, to wniosek, iż takowa funkcja może istnieć jest uzasadniony. Z kolei uzupełnieniem takiej funkcji mogłaby być planowana inwestycja. Skarżący podnieśli, że wieś G. jest miejscowością rolniczo-turystyczną. Ludzie mieszkający we wsi przyjmują letników, ludzie z zewnątrz kupują działki i budują domy wykorzystując je jako domy letnie. W ocenie skarżących, planowana inwestycja służyłaby wszystkim. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji podzielił w całości stanowisko organu I instancji co do braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podniósł, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazał na wyniki analizy sporządzonej przez uprawnionego urbanistę. Odniósł się także do wyznaczenia przez urbanistę obszaru od strony południowej w odległości 220 m, co nie odpowiada ustalonemu minimum wynoszącym 456 m, ale wskazał, że uwzględnienie odległości minimalnej powoduje, że obszar obejmuje półwysep oraz fragment jeziora G. za półwyspem, a na terenach tych nie ma zabudowy. Zatem błąd ten nie miał wpływu na określenie rodzaju zabudowy w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium specyfika położenia działek objętych wnioskiem oraz ustalone w obszarze analizowanym sąsiedztwo nie stanowią tzw. dobrego sąsiedztwa dla zamierzenia objętego wnioskiem inwestorów. Tereny te stanowią bowiem głównie grunty użytkowane rolniczo, niezabudowane - w szczególności chodzi tu o działki zlokalizowane - tak jak te objęte wnioskiem - nad zatoką jeziora G. Występująca w obszarze zabudowa zagrodowa (a zatem związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego) oraz zabudowa mieszkaniowa, zlokalizowana głównie w obrębie zwartej zabudowy wsi G. nie stanowi kontynuacji dla planowanej zabudowy o funkcji usługowo - turystycznej. Podkreślono, że w obszarze analizowanym nie stwierdzono występowania zabudowy o funkcji usługowej. Kolegium zauważyło, iż zamierzenie obejmuje budowę kapitanatu (a zatem co sugeruje nazwa budynku związanego z obsługą portu) wraz z gastronomią, sanitariatów do obsługi pola namiotowego, plaży, parkingu, dwóch zjazdów i pomostu drewnianego. Zamierzenie polega zatem na stworzeniu dość rozbudowanej infrastruktury dla usług turystycznych. Tymczasem z materiałów zgromadzonych przez organ wynika, iż tereny sąsiednie mają charakter wybitnie rolniczy, zaś zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym - mieszkaniowa i zagrodowa - jest charakterystyczna dla małych miejscowości, w których zamieszkują głównie rolnicy zajmujący się prowadzeniem gospodarstw rolnych. Tym samym słusznie organ I instancji przyjął, iż planowane zamierzenie zakłóciłoby ład przestrzenny na obszarze objętym wnioskiem. W ocenie Kolegium dopuszczenie realizacji wnioskowanego zamierzenia na terenach niezabudowanych, położonych bezpośrednio przy wodach zatoki, stanowiłoby istotną ingerencję w ład przestrzenny i zmieniłoby w sposób istotny charakter i specyfikę okolicy oraz prowadziłoby do powstania jednostki architektoniczno-urbanistycznej o nowej funkcji, obcej dla tego obszaru. Kolegium zaznaczyło również, iż działki nr "[...]" położone są w 100 m strefie ochronnej jeziora, w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza, który ustanowiony został uchwałą nr "[...]" Sejmiku Województwa "[...]" z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza (opubl. w Dz. Urz. Woj. z 2011 r.,nr 74, poz. 295). W § 5 ust. 1 pkt 8 tej uchwały wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wyjaśniono, iż w związku z tym, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. decyzja podlegała uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Wskazano, iż RDOŚ w terminie określonym w art. 53 ust. 5c ustawy, tj. w terminie 21 dni nie zajął stanowiska, co nakazuje uznać, iż doszło do milczącego uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji. Ponieważ był to projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, Kolegium przyjęło, że RDOŚ zaakceptował twierdzenie projektu decyzji o istnieniu przeszkody na gruncie przepisów o ochronie przyrody, tj. przepisów szczególnych, w ustaleniu warunków zabudowy. Wobec tego w sprawie nie jest spełniony również warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Odnosząc się do kwestii podniesionych w odwołaniu, Kolegium wskazało, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że wieś ma charakter rolniczo - turystyczny, bowiem nie wynika z materiałów postępowania, aby na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym prowadzona była działalność usługowa (pensjonat, hotel, agroturystyka). Również argument, iż zamierzenie służyłoby ogółowi mieszkańców miejscowości nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii. Kolegium wywiodło, iż oczywistym jest, że Mazury jako obszar ekologicznie czysty powinien służyć wszystkim, co jednakże nakłada na organy administracji obowiązek, polegający na szczególnej dbałości o takie gospodarowanie przestrzenią na tych terenach, aby zachować walory przyrodnicze i krajobrazowe Mazur. Realizacją takiego obowiązku jest m.in. wnikliwa ocena możliwości dopuszczenia na tych obszarach nowej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, która jeszcze na tym obszarze nie występuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w związku z naruszeniem: I. Przepisów postępowania: - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako: "k.p.a.", polegającym na utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia, pomimo naruszenia przez organ I instancji art. 7, 8, 11, w zw. z art. 77 i 80 k.p.a, poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, dokonanie jednostronnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego oraz niezastosowanie się do wytycznych wskazanych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r.; - art. 7, 8, 11, w zw. z art. 77 i 80 k.p.a., polegającym na wydaniu decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dokonaniu jednostronnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, w szczególności oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowo wykonanej i zawierającej błędy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; - art. 136 § 1 k.p.a., polegającym na nieprzeprowadzeniu z urzędu dodatkowego postępowania dowodowego lub też niezleceniu jego przeprowadzenia organowi I instancji, podczas gdy organ rozpatrujący sprawę w I instancji nie zastosował się do wskazań organu odwoławczego i nie podjął żadnych czynności celem ustalenia, czy w obszarze analizowanym istnieje funkcja agroturystyczna bądź rekreacyjna, - co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż obszar analizowany we wsi G. nie ma charakteru rolniczo-turystycznego, na obszarze nie występują obiekty o funkcji rekreacyjno-turystycznej oraz że realizacja zamierzenia doprowadziłaby do istotnej ingerencji w ład przestrzenny i zmieniłaby w sposób istotny charakter i specyfikę okolicy, doprowadzając do powstania jednostki architektoniczno-urbanistycznej o nowej funkcji, obcej dla tego obszaru - a tym samym, że inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; II. Przepisów prawa materialnego: - § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie minimalnych granic obszaru analizowanego, niemających uzasadnienia wobec specyfiki terenów sąsiednich, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa rekreacyjno-turystyczna, a tym samym, że inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie będące skutkiem wadliwego ustalenia, że rodzaj planowanej inwestycji jest nie do pogodzenia z istniejącą zabudową, a w konsekwencji uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich przesłanek dla wydania warunków zabudowy; - art. 53 ust. 5c u.p.z.p., polegającym na jego błędnej wykładni, zgodnie z którą milczące uzgodnienie decyzji negatywnej miałoby oznaczać stwierdzenie niezgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, podczas gdy z treści tego przepisu wynika jedynie, że w przypadku nieudzielenia przez podmiot uzgadniający odpowiedzi w terminie, uznaje się, że organ dopełnił obowiązku uzgodnienia - co doprowadziło do błędnego uznania, że wniosek nie spełnia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.; - art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie będące skutkiem wadliwego ustalenia, że projekt decyzji niezgodny jest z przepisami ustawy o ochronie przyrody, a w konsekwencji uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich przesłanek dla wydania warunków zabudowy. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów: 1) "G. - Plan Odnowy Miejscowości na lata 2015-2025" - Załącznik nr 1 do Uchwały XVII/123/2016 Rady Gminy z dnia 17 lutego 2016 r.; 2) Strategia Rozwoju Społeczno-Gospodarczego Gminy na lata 2017-2030 - Załącznik nr 1 do Uchwały Nr XXXI/213/2017 Rady Gminy z dnia 28 marca 2017 r.; 3) Strategia marki gminy - Załącznik nr 1 do Uchwały nr XXX1/214/2017 Rady Gminy z dnia 28 marca 2017 r.; 4) Wyrys z mapy ewidencyjnej - obręb G., gmina W., pow. G.,- wyrys z zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę (kopia z dnia 08.05.2017 r.) z naniesionymi lokalizacjami zabudowy pełniącej funkcje usługowo-turystyczne; 5) Wydruki i zdjęcia obiektów usługowo-turystycznych (pozycje od 1 do 7) w G.; 6) Wydruki i zdjęcia obiektów usługowo-turystycznych nad jeziorem G. w G.; 7) Wydruki i zdjęcia obiektów usługowo-turystycznych w miejscowości S. nad jeziorem G.; 8) Mapa poglądowa okolic jeziora G. (wydruk z Google Maps) - na okoliczność, że ustalenia organów I i II instancji są błędne, albowiem obszar analizowany - tak jak cała wieś G. - ma charakter rolniczo-turystyczny, na jego terenie oraz w sąsiedztwie (w tym nad samym jeziorem G.) występują liczne obiekty o funkcji rekreacyjno-turystycznej, a sama miejscowość i cała gmina promują rozwój turystyki na swoim terenie, a tym samym, że realizacja zamierzenia nie doprowadziłaby do ingerencji w ład przestrzenny, ani w najmniejszym stopniu nie zmieniłaby charakteru i specyfiki okolicy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że miejscowość G. położona jest na północ od jeziora G., a z pozostałych stron otoczona jest gruntami rolnymi. Zabudowa w tej miejscowości zlokalizowana jest przy głównej drodze przebiegającej przez miejscowość, na południe od tej drogi znajduje się półwysep, zaś działki objęte wnioskiem położone są we wschodniej części miejscowości, nad zatoką tworzoną przez ten półwysep, w związku z tym Kolegium stoi na stanowisku, iż przyjęcie, że wyznaczony w odległości minimalnej obszar analizowany oddaje specyfikę tego terenu i pozwala na pełną ocenę zastanego w tym obszarze ładu przestrzennego zostało w pełni wyjaśnione i nie narusza powołanych w skardze przepisów. Stwierdzono także, iż błędne wyznaczenie obszaru w odległości 220 m w kierunku południowym nie ma wpływu na określenie rodzaju zabudowy w obszarze analizowanym, ponieważ na terenach odpowiadających minimum nie ma zabudowy. Zauważono, że pełnomocnik skarżących powołuje się w skardze na istnienie w miejscowości obiektów o funkcji usługowo - turystycznej, które odnaleźć można chociażby w Internecie. Jednakże z załączonej mapy wynika, iż większość tych obiektów znajduje się poza wyznaczonym obszarem analizowanym, dla którego zwiększenia nie znaleziono podstaw, co zostało w sprawie wykazane. Ponadto Kolegium oceniło, że sygnalizowane w skardze, oferowane miejsca w ramach agroturystyki, są w istocie elementem zabudowy zagrodowej i nie stanowią odrębnej od niej funkcji. Na rozprawie w dniu 11 września 2018 r.: - pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte. Podniósł, że obszar analizowany powinien obejmować całą miejscowość G., która jest niewielka i usytuowana wzdłuż drogi. Tereny te, zdaniem pełnomocnika, nie różnią się od tych nad zatoką. Podał, że wnioskowany obiekt miał być całoroczny; - skarżący P. B. wyjaśnił, że kapitanat to obiekt budowlany z 10 pokojami gościnnymi, gastronomią oraz obsługą sprzętu wodnego, z którego mogliby korzystać turyści korzystający z żaglówek, kajaków, rowerów wodnych, ze wszystkich okolicznych miejscowości; - pełnomocnik organu wywiódł jak w odpowiedzi na skargę. Dodał, nawiązując do argumentów skargi, że w rozpatrywanym przypadku milcząca zgoda jest zatwierdzeniem odmowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U z 2017r. poz. 2188 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów, ustalonych na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Tym samym sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W związku z tym, dla oceny legalności działania organów administracji orzekających w sprawie bez znaczenia pozostaje co do zasady fakt zmiany stanu faktycznego lub prawnego po wydaniu decyzji. Z decyzji organów obu instancji wynika, że przyczyną nieuwzględnienia wniosku inwestora było stwierdzenie braku spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z wymienionym punktem 1. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Natomiast w myśl powołanego punktu 5. ustalenie warunków zabudowy nie może naruszać przepisów odrębnych. Wykładnia dokonana przez organy orzekające i zastosowanie pierwszego z cytowanych przepisów w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest prawidłowe. Omawiany przepis uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji wymienionych w nim parametrów. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 997/06, publ. LEX nr 355295 oraz z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 919/07, publ. LEX nr 488144, także prof. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, W-wa 2005, str. 493 – 499). Chodzi o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, czyli zabudowy terenu. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko i wyłącznie przez linię graniczną przyległych działek. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony ładu przestrzennego. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż działką sąsiednią, w rozumieniu omawianego przepisu, jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, publ. LEX nr 322451). Przepis § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia stanowi, że dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis ten określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając tym samym ustalenie obszaru analizowanego o promieniu przekraczającym trzykrotną szerokość frontu działki, który nie może być mniejszy niż 50 m, co pozwala na ustalenie rozległości badanego terenu dla każdego przypadku oddzielnie. Wynika to z potrzeby szerokiego rozumienia sąsiedztwa. Nie oznacza to jednak automatycznie, że przyjęte w badanej sprawie granice obszaru analizowanego (trzykrotność szerokości frontu działki) były niewystarczające do przeprowadzenia prawidłowej analizy spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W literaturze przedmiotu, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bezspornie, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Utrzymanie zabudowy rozproszonej jest uzasadnione tylko w przypadku zabudowy zagrodowej gospodarstw rolnych z uwagi na charakter działalności rolniczej, wykorzystującej znaczne obszary na uprawę roślin, czy hodowlę zwierząt. Wynika to z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym unormowaniem przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Tylko w takiej sytuacji możliwa jest swobodna lokalizacja nowej zabudowy na terenie dotychczas niezurbanizowanym. W innych przypadkach muszą być bezwzględnie respektowane wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który ma zapobiec rozproszeniu zabudowy o innym charakterze. Przepis ten uzależnia zaś wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym celu organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w przepisach powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Wbrew przekonaniu skarżących, przy analizie uwzględnieniu podlegać może jedynie dotychczasowy sposób zagospodarowania wnioskowanego terenu i jego sąsiedztwo w kontekście przede wszystkim obrębu ewidencyjnego, w jakim się znajduje. Na wynik analizy nie mogą więc wpływać powoływane w skardze gminne akty programowe: plany odnowy, czy strategie rozwoju, które nie stanowią prawa miejscowego, a tym samym nie zawierają norm bezwzględnie obowiązujących, które mogłyby wiązać przy wydaniu decyzji. Bez znaczenia pozostaje również, akcentowane w skardze, zagospodarowanie terenu i funkcja zabudowy, obowiązujące w innych miejscowościach położonych nad jeziorem G., oddalonych od wsi G. Uzasadnienia dla spornego zamierzenia nie można poszukiwać też w ogłoszeniach internetowych, wskazujących, że w miejscowości G. oferowane są pokoje i domy do wynajęcia turystom. Zgodzić należy się z Kolegium, że okoliczność ta nie powoduje w ogóle zmiany funkcji istniejącej zabudowy i nie usprawiedliwia tylko z tego powodu spornego zamierzenia, które, jak słusznie zauważyło Kolegium, całkowicie odmieniłoby charakter i specyfikę okolicy, z uwagi na planowaną skalę zamierzenia. Przy czym, niezależnie od oceny, czy realizacja przedsięwzięcia niosłaby ze sobą korzystne zmiany dla społeczności lokalnej czy też nie, powodując ożywienie ruchu turystycznego, co nie powinno kolidować z rolniczym charakterem wsi, to w ocenie Sądu, w sprawie przesądzające ma znaczenie fakt, że w otoczeniu wnioskowanych działek brak jest zabudowy mogącej stanowić punkt odniesienia dla ustalenia parametrów wnioskowanej zabudowy. Odrębną przyczyną odmowy był również fakt objęcia wnioskowanych działek strefą zakazu zabudowy w odległości 100 m od brzegu jeziora, ustanowioną w § 5 ust. 1 pkt 8 cytowanej przez Kolegium uchwały Sejmiku Województwa, co zostanie omówione poniżej. Z analizy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji wynika, że bezpośrednie sąsiedztwo przedmiotowej działki to grunty rolne niezabudowane, prócz działki nr "[...]", na której według ustaleń urbanisty istnieje parterowy, drewniany budynek gospodarczy o wymiarach 4,5 x 7 m, którego brak na mapie. Stąd wniosek, że nie został zgłoszony do ewidencji i nie jest wyjaśniony charakter tej zabudowy. Poza tym, po południowej stronie drogi gminnej, oddzielającej w naturalny sposób strefę jeziora od zabudowań położonych na zachód od wnioskowanej działki, po północnej stronie drogi, nie ma zabudowy. Zgodnie ze wskazaną uchwałą Sejmiku Województwa na analizowanym terenie obowiązuje zakaz zabudowy w strefie 100 m od brzegu jeziora. Okoliczność ta uzasadniała ograniczenie analizy obszaru pozostającego w odległości 3-krotności frontu działek, obejmującego promień do 0,5 km. Tak określony obszar jest znaczny i uwzględnia specyfikę otoczenia. W ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że rozszerzenie obszaru analizy nie miałoby znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż w sąsiedztwie działek objętych wnioskiem, od strony północnej i wschodniej, jak i południowej - obejmującej wody jeziora, brak jest zabudowy, prócz wskazywanego parterowego, drewnianego budynku gospodarczego. Jedynie na zachód od wnioskowanych działek występuje zabudowa, ale po północnej stronie drogi gminnej. Przy czym w odległości do 0,5 km znajduje się przede wszystkim rozproszona zabudowa zagrodowa. Oznacza to, że w otoczeniu spornych działek brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla parametrów wnioskowanego zamierzenia. Zabudowa zagrodowa funkcjonujących gospodarstw rolnych, nie daje podstaw do wyznaczenia obowiązkowych parametrów nowej zabudowy, takich jak linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu według wytycznych odpowiednio § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które to parametry zabudowy wprost wyszczególnione zostały w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i powinny zgodnie z tym unormowaniem stanowić przede wszystkim kontynuację istniejącej zabudowy. W warunkach rozpoznawanej sprawy, wobec faktu występowania w pobliżu przedmiotowej działki przede wszystkim rozproszonej zabudowy zagrodowej i to po przeciwnej stronie drogi gminnej, nie można wywieść usprawiedliwienia dla zastosowania § 4 ust. 4 czy § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdyż brak jest zabudowy, która pozwalałaby na czynienie odstępstw dla zabudowy usługowo-turystycznej. W rozpatrywanym przypadku bezspornym jest, że teren objęty wnioskiem objęty jest zakazem zabudowy, ustanowionym uchwałą Nr VII/126/11 Sejmiku Województwa z dnia 24 maja 2011r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza. Uchwała ta zawiera regulacje z zakresu ochrony przyrody. Podjęta została na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.), zgodnie z którym, wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Jednym z zakazów wskazanych w art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a tej ustawy jest zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W § 5 ust. 1 pkt 8 powołanej uchwały wprowadzony został tożsamy zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Są to w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przepisy odrębne, z którymi musi być zgodna decyzja o warunkach zabudowy. Z tego powodu organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy zobowiązany był do uzgodnienia rozstrzygnięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w oparciu o normę art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., wobec położenia wnioskowanych działek na obszarze chronionego krajobrazu. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. art. 53 ust. 3–5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, które podlegają uzgodnieniu. Uzgodnieniu podlega zatem projekt decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, czyli może wystąpić sytuacja, w której przesłany do uzgodnień projekt decyzji odmownej uzgodniony będzie pozytywnie co nie naruszy art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Dotyczy to również sytuacji określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., który stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi, a więc także powołanym w sprawie aktem prawa miejscowego. W wyroku z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1265/15, (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kiedy organ prowadzący główne postępowanie administracyjne i przygotowujący projekt decyzji, biorąc pod uwagę przepisy odrębne, stwierdzi, że wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie, to przed wydaniem decyzji odmownej powinien zweryfikować prawidłowość swojego stanowiska i odmownego rozstrzygnięcia, które uwzględnia przepisy odrębne i poddać projekt decyzji odmownej uzgodnieniu właściwemu rzeczowo wyspecjalizowanemu organowi, co właśnie w tej sprawie prawidłowo nastąpiło. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Niezależnie od tego ,z przepisów tych wynika, że w przypadku wydania postanowienia przez organ uzgadniający inwestorowi przysługuje odrębne zażalenie na to postanowienie, co oznacza odrębną kontrolę instancyjną i sądową stanowiska organu uzgadniającego. W wyroku z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2307/15 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że weryfikacja ostatecznego postanowienia uzgodnieniowego przez organy wydające decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, oznaczałaby niedopuszczalne naruszenie właściwości i wejście w zakres uprawnień organu uzgadniającego, posiadającego autonomiczne kompetencje do wyrażenia stanowiska. Inaczej jest w przypadku milczącego uzgodnienia projektu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, gdy wobec negatywnego dla inwestora wyniku postępowania uzgodnieniowego, nie miał on możliwości jego weryfikacji ani na drodze administracyjnej, ani przez zaskarżenie postanowienia uzgodnieniowego do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji Sąd ma obowiązek zbadania również prawidłowości podjęcia aktu uzgadniającego, jako aktu podjętego w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 134/13, dostęp. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględnić należy zatem, że stosownie do § 5 ust. 2 uchwały zakazy, o których mowa w ust. 1 nie dotyczą: 1) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; 2) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; 3) realizacji inwestycji celu publicznego. W myśl § 5 ust. 5 uchwały zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8, nie dotyczy: 1) przypadku, gdy jedynym zbiornikiem wodnym, w stosunku do którego odległość lokalizowanego obiektu budowlanego nie przekracza 100 m, jest urządzenie wodne w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne o powierzchni do 0,5 ha wykonane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego; 2) terenów rekreacji w formie bulwarów, parków, terenów zieleni wraz z infrastrukturą techniczną i obiektami małej architektury położonych w granicach administracyjnych miast; 3) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których przed wejściem w życie niniejszej uchwały uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane; 4) uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających; 5) budowy nowych oraz odbudowy, nadbudowy i rozbudowy obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy: a) na tej działce, albo b) na działce bezpośrednio przylegającej w przypadku, gdy odległość zabudowy od brzegów wód na tej działce jest mniejsza niż odległość zabudowy od brzegów wód na działce, na której lokalizowany, odbudowywany, nadbudowywany lub rozbudowywany jest obiekt budowlany; 6) siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej o obiekty służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego, w tym obiekty służące agroturystyce, pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód; 7) lokalizowania obiektów budowlanych niezbędnych do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani na wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenach dostępu do wód publicznych oraz realizacji infrastruktury technicznej na potrzeby tych terenów; 8) lokalizowania ścieżek rowerowych, ciągów pieszych oraz infrastruktury technicznej i obiektów małej architektury służących utrzymaniu porządku. Wskazany we wniosku budynek kapitanatu z 10 pokojami gościnnymi, gastronomią oraz obsługą sprzętu wodnego oraz budynek sanitariatu do obsługi pola namiotowego nie stanowią urządzeń wodnych ani obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, w rozumieniu § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały. Ponadto wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie odpowiada dyspozycji cytowanych przepisów § 5 ust. 2 i 5 uchwały, wprowadzających odstępstwa od zakazu zabudowy w strefie 100 m od brzegu jeziora G. Z tych przyczyn organy orzekające nie mogły uwzględnić wniosku skarżących. Nastąpiłoby to bowiem wbrew wskazanym przepisom i stanowiło naruszenie prawa. Powołane przepisy mają charakter związany, jasno określają kryteria jakimi właściwy organ ma obowiązek kierować się przy rozpatrywaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie pozostawiając organowi żadnego luzu decyzyjnego. W związku z tym organ nie mógł kierować się względami słuszności, dlatego także i Sąd nie mógł kierować się takimi dyrektywami przy rozpatrywaniu skargi. Podnieść należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja w tym przedmiocie zastępuje ustalenia miejscowego planu, wobec jego braku, wywołując tożsame z nim skutki. Rolą organu rozpatrującego wniosek o wydanie warunków zabudowy jest przesądzenie zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującymi na danym terenie przepisami prawa. Z treści art. 56 i 61 u.p.z.p. wyraźnie wynika, iż decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu wykonawczego gminy. Właściwy organ winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać pozytywną decyzję jedynie wówczas, jeżeli inwestor spełni wszystkie wymagania określone przepisami art. 61 u.p.z.p. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem związanym. Tylko jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących (takich, jakie przysługiwałyby mu przy realizacji władztwa planistycznego) i ma obowiązek uwzględnić wniosek tylko, co podkreślić trzeba, gdy stwierdzi łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Takie działanie koresponduje z zasadą wolności zagospodarowania terenu, określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tego ostatniego przepisu każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych ustawą. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.