II SA/Ol 595/17

Dnia 24 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 roku sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S. B. kwotę 13.074 złotych (słownie: trzynaście tysięcy siedemdziesiąt cztery) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 17 marca 2017 r., Starosta "[...]" , działając na podstawie art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134, art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", oraz § 36 ust. 1, 4, 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie", ustalił na rzecz "[...]" , na jego wniosek, odszkodowanie w wysokości 225.707 zł za nieruchomość gruntową "[...]" która z mocy prawa przeszła na własność Gminy "[...]" z przeznaczeniem pod gminną drogę publiczną, na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza "[...]" z dnia 18 kwietnia 2013 r., zatwierdzającej podział nieruchomości, będącej uprzednio własnością "[...]". Starosta zobowiązał Burmistrza "[...]" do jednorazowej wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna i zastrzegł, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W uzasadnianiu decyzji organ pierwszej instancji podał, że decyzją Burmistrza "[...]" z dnia 18 kwietnia 2013 r., na wniosek "[...]", zatwierdzony został podział działki nr "[...]" na działki nr nr: "[...]", zgodnie z ustaleniami miejscowego planu przestrzennego, zostały przeznaczone pod drogi publiczne projektowane ulice miejskie w celu usprawnienia ruchu wewnątrz miasta oraz obsługi projektowanych i istniejących we wschodniej części miasta terenów mieszkaniowych. Wydzielone działki nr nr: "[...]" wchodzą do pomocniczego układu komunikacyjnego miasta i stanowić będą układ dróg lokalnych i dojazdowych służący do obsługi terenów mieszkaniowych i usługowych, istniejących i projektowanych, zaś działka nr "[...]" przeznaczona została pod nowoprojektowany fragment drogi publicznej "[...]" i wchodzi do podstawowego układu komunikacyjnego miasta "[...]". Starosta podał, że przedmiotowe działki wydzielone pod drogi publiczne - gminne przeszły z mocy prawa na własność gminy z dniem 6 maja 2013 r. Podniósł także, że nie doszło do uzgodnienia pomiędzy właścicielem działek a Gminą "[...]" w sprawie wysokości odszkodowania. Starosta "[...]" wskazał ponadto, że w toku postępowania, stosownie do art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n., zlecił rzeczoznawcy majątkowemu - "[...]" sporządzenie operatu szacunkowego ustalającego wartość rynkową nieruchomości i jako podstawę ustalenia odszkodowania wziął pod uwagę sporządzony przez tę biegłą operat szacunkowy z dnia 5 kwietnia 2016 r. W oparciu o ten dokument, decyzją z dnia 9 maja 2016 r., Starosta ustalił na rzecz wnioskodawcy odszkodowanie w wysokości 225.707 zł za przedmiotowe działki i zobowiązał Burmistrza "[...]" do jego wypłaty. Starosta podał, że po rozpoznaniu odwołania Gminy "[...]" od powyższej decyzji, Wojewoda "[...]" decyzją z dnia 1 lipca 2016 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarzucił, że organ pierwszej instancji nie dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności operatów szacunkowych, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dokonał bowiem oceny operatu z dnia 5 kwietnia 2016 r., stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, ale nie odniósł się także do pozostałych operatów szacunkowych, stanowiących dokumentację sprawy. Są to operaty, sporządzone na zlecenie stron postępowania. Starosta podkreślił w decyzji, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejmowanej na cele dróg publicznych istotne znaczenie ma ustalenie nieruchomości podobnych, według których określana będzie wartość przejmowanej nieruchomości. W tej kwestii znaczenie ma art. 134 ust. 3 i 4, ustanawiający "zasadę korzyści", polegającą na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczonego. Po przeprowadzeniu analizy przedłożonych przez Gminę "[...]" czterech operatów szacunkowych z dnia 3 sierpnia 2016 r., sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego "[...]", ustalających wartość przedmiotowej nieruchomości na łączną wartość 76.911 zł, organ podał, że rzeczoznawca majątkowy w procesie szacowania określiła wartość rynkową przedmiotu prawa własności wycenianego gruntu według aktualnego sposobu przeznaczenia. Stwierdziła, że na wybranym rynku lokalnym było kilka transakcji na rynku wtórnym sprzedaży nieruchomości podobnych do oszacowania wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, wobec czego zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Określiła rodzaj rynku jako rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogę, obszar lokalnego rynku - gmina "[...]", okres badania cen marzec 2013 r. - sierpień 2016 r. Wyjaśniła, że lokalny rynek nieruchomości jest rynkiem słabo rozwiniętym, w badanym okresie odnotowano zaledwie kilka transakcji, których przedmiotem były nieruchomości gruntowe przeznaczone pod drogę. Do obliczeń przyjęła transakcje z gminy "[...]". Wskazała, że ceny transakcyjne nieruchomości na analizowanym rynku kształtowały się w granicach od ok. 5 zł do ok. 10 zł za 1 m2, w zależności od cech rynkowych. Na podstawie analizy rynku nieruchomości podobnych stwierdziła, że na poziom cen transakcyjnych i w efekcie na wartość rynkową wpływają w decydującym stopniu: powierzchnia, lokalizacja, typ drogi. Rzeczoznawca majątkowy do wyceny wybrała więc nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej pod względem tych cech. Starosta podniósł, że wystąpił do Gminy "[...]" o wydanie zaświadczenia o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działek wziętych przez biegłą do porównania z działkami wycenianymi. W odpowiedzi, Gmina poinformowała, że brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta "[...]" uwzględnione przez biegłą działki przeznaczone zostały na cele funkcji mieszkaniowych oraz działalności gospodarczych rolniczych i nierolniczych, rozwój funkcji turystyczno - wypoczynkowych i obsługi ruch turystycznego, oraz jako obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, prowadzenia działalności gospodarczych rolniczych i zalesień. Ponadto, na podstawie danych znajdujących się w Starostwie stwierdzono, na podstawie aktów notarialnych dotyczących transakcji wziętych przez biegłą do porównania, że w dwóch przypadkach dotyczyły one sprzedaży nieruchomości przez Gminę "[...]" na rzecz osób fizycznych oraz sprzedaży między osobami fizycznymi udziałów w trzech działkach, potraktowanych jako jedna nieruchomość i jedna transakcja. Starosta podniósł ponadto, że choć w piśmie z dnia 21 września 2016 r. biegła wyjaśniała, że wszystkie działki przyjęte do analizy wykorzystywane są jako drogi zgodnie z oznaczeniem w ewidencji gruntów, to na podstawie operatu ewidencji gruntów stwierdzono, że trzy działki wchodzą w skład gruntów ornych. Starosta zarzucił, że w przedmiotowych operatach szacunkowych nie zastosowano art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Dodał, że w dniu 8 września 2016 r. w toku rozprawy administracyjnej biegła wyjaśniła, że analizowała tereny przyległe, to jest tereny mieszkaniowe, rolne i tereny zieleni. Oświadczyła też, że nieruchomości rolne mają dużo niższą wartość. Biorąc powyższe pod uwagę, organ pierwszej instancji stwierdził, że operaty sporządzone na zlecenie Gminy "[...]" nie mogły stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. Oceniając natomiast przedłożony przez wnioskodawcę operat szacunkowy z dnia 23 czerwca 2015 r. (aktualizacja z dnia 22 czerwca 2016 r.), sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego "[...]", Starosta wskazał, że do wyceny rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Biegły zaznaczył, że brak jest równowagi popytu i podaży na rynku nieruchomości "[...]", a ceny są w miarę stabilne. Podał, że z uwagi na to, że na analizowanym rynku lokalnym wystąpiły tylko dwie transakcje nieruchomościami drogowymi - w "[...]", przyjął przeznaczenie wycenianej nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych tj. cel mieszkaniowy. Analizą rynku biegły objął transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi na cele mieszkalne w "[...]" w okresie od kwietnia 2013 r. do marca 2015 r. W badanym okresie wystąpiło kilka transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, z czego cztery stanowiły darowiznę, a dwie transakcje przyjęte do analizy. Rzeczoznawca uznał, że rynek nieruchomości w Reszlu jest słabo rozwinięty i rozszerzył zakres analizy rynku lokalnego o miasta "[...]". Podał, że w analizowanym okresie miało miejsce kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi na cele mieszkalne. Ocenił, że wyznaczona przez rynek cena nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych na cele mieszkalne (od około 25 zł za 1 m² w "[...]" do ponad 60 zł za 1 m² w "[...]") jest na poziomie akceptowalnym dla potencjalnego nabywcy. Nieruchomości objęte analizą były bardzo podobne do nieruchomości wycenianej pod względem dojazdu i otoczenia. Biegły przyjął, że wszystkie te cechy nieruchomości miały taki sam wpływ na cenę. Również przeznaczenie gruntów było podobne. Na analizowanym rynku odnotowano kilkadziesiąt transakcji, z czego do wyceny wybrano 21 transakcji nieruchomościami, które były najbardziej zbliżone do przedmiotowej nieruchomości pod względem analizowanych cech rynkowych mających wpływ na jej wartość. Na podstawie analizy transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, ustalił 6 cech rynkowych mających wpływ na cenę nieruchomości gruntowych niezabudowanych na lokalnym rynku, tj. powierzchnia działki, lokalizacja nieruchomości, położenie, kształt działki, ukształtowanie terenu, uzbrojenie techniczne. Przeprowadzona analiza pozwoliła określić wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. Rzeczoznawca przyjął do wyceny: "[...]". W konsekwencji powyższego, rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość nieruchomości wycenianej na kwotę 219.000 zł. Starosta podniósł, że na zlecenie organu, sporządzony został przez "[...]" operat szacunkowy z dnia 5 kwietnia 2016 r. Biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objęła rynek lokalny o obszarze obejmującym miasto "[...]". Ze względu na niewielką liczbę transakcji na tym terenie, obszar badań rozszerzono do porównywalnych miast zlokalizowanych w powiecie "[...]" i sąsiednim "[...]". Okres badania rynku to styczeń 2015 r. - marzec 2016 r. Przedmiotem analizy były nieruchomości gruntowe rolne niezabudowane będące przedmiotem prawa własności. W analizowanej bazie transakcji kupna-sprzedaży odnaleziono kilka transakcji nieruchomościami gruntowymi rolnymi niezabudowanymi. Transakcje te oceniono pod względem wiarygodności, zbadano warunki ich zawarcia, określono przedmiot kupna - sprzedaży oraz przeanalizowano uzyskane ceny transakcyjne. Wyeliminowano nieruchomości, które nie spełniały warunków transakcji rynkowych oraz takie, które z powodu cech odbiegających w znacznym stopniu od nieruchomości wycenianej zostały uznane za nieporównywalne z nieruchomością wycenianą. W toku badania rynku zanotowano cztery transakcje nieruchomościami gruntowymi rolnymi niezabudowanymi, które zostały uwzględnione w procesie wyceny. Przyjęto nieruchomości gruntowe rolne niezabudowane położone w miejscowościach "[...]". Średnia cena gruntu wyniosła 2,16 zł/m². W operacie szacunkowym dokonano również analizy rynku nieruchomości drogowych. Analizą objęto rynek lokalny o obszarze obejmującym miasto "[...]", lecz ze względu na brak odpowiednich transakcji na tym terenie, obszar badań rozszerzono do porównywalnych miast zlokalizowanych w województwie "[...]". Poszerzenie obszaru analizy rynku do terenów miast gminnych nie zapewniło odpowiedniej ilości transakcji rynkowych, niezbędnej do wyceny nieruchomości. W związku z tym, zdecydowano się powiększyć rynek o transakcje zawierane na terenie miast powiatowych województwa "[...]". Okres badania rynku (ze względu na małą liczbę transakcji) to styczeń 2013 r. - marzec 2016 r. Przedmiotem analizy były grunty nabywane na cele budowy dróg publicznych oraz stanowiące tereny komunikacyjne, będące przedmiotem prawa własności. W wyniku analizy rzeczoznawca stwierdziła, że na rynku regionalnym zanotowano kilkanaście transakcji drogowych. Jedną grupę transakcji stanowiła sprzedaż działek niezabudowanych, które w ewidencji oznaczone są symbolem "dr". Sprzedaży tych działek dokonywały gminy na rzecz osób fizycznych jako drogi, które przestały spełniać rolę dróg publicznych. Drugą grupę transakcji stanowiły drogi wewnętrzne, zaś trzecią grupę - nieruchomości nabywane przez jednostki samorządu terytorialnego na budowę lub poszerzenie dróg publicznych lub w celu regulacji ich stanu prawnego. Rzeczoznawca w dalszej analizie wyłączyła drogi wewnętrzne, które sprzedawane były w udziałach. W wyniku analizy stwierdziła, że na badanym terenie zanotowano 12 transakcji rynkowych nieruchomościami drogowymi będącymi przedmiotem prawa własności, które można było wykorzystać w procesie wyceny. Przyjęła nieruchomości drogowe położone w miejscowościach: "[...]". Ustaliła, że średnia cena 1 m² pow. gruntu wyniosła 36,93 zł. Biegła podkreśliła, że średnie ceny transakcyjne dla wszystkich analizowanych nieruchomości gruntowych rolnych niezabudowanych były znacznie niższe od cen nieruchomości drogowych. W związku z tym, określiła wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, w myśl art. 134 ust. 4 u.g.n. na kwotę 225.707 zł. Organ zaznaczył, że przy piśmie z dnia 16 września 2016 r. biegła dostarczyła tabelę zawierającą informacje m.in. o uwarunkowaniach planistycznych nieruchomości drogowych wziętych pod uwagę przy określaniu wartości nieruchomości, potwierdzających ich przeznaczenie drogowe w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Starosta stwierdził, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział działki nr "[...]" przedmiotowa nieruchomość była użytkowana jako nieruchomość gruntowa rolna niezabudowana (grunty rolne). Przedmiotowe działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod drogi publiczne. W związku z tym, jako alternatywny sposób użytkowania należał przyjąć wynikający z tego przeznaczenia cel - drogi publiczne. Ocenił, że w wyniku przeprowadzonej przez "[...]" analizy nieruchomości drogowych możliwe było określenie wartości rynkowej przedmiotu wyceny przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, dlatego też nie było zasadne określenie wartości rynkowej przedmiotu wyceny przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Wobec powyższego, do wypłaty odszkodowania przyjęto kwotę 225.707 zł. Odnosząc się do podniesionej przez Gminę "[...]", w piśmie z dnia 2 listopada 2016 r., kwestii oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, Starosta stwierdził, że o taką ocenę może wystąpić strona postępowania, jeżeli sporządzony na jej zlecenie operat znacznie różni się od wyceny, którą posługuje się organ. W odwołaniu, złożonym od decyzji Starosty z dnia 17 marca 2017 r., Burmistrz "[...]" zarzucił, że Starosta "[...]" z naruszeniem art. 157 i art. 130 u.g.n. nie ocenił operatu szacunkowego, lecz ograniczył się do przyjęcia konkluzji rzeczoznawcy. Ponadto, pominął dowód z kontroperatu przedłożonego przez odwołującą się Gminę i nie uwzględnił jej wniosku o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Burmistrz podkreślił także, że w operacie szacunkowym, będącym podstawą ustalenia odszkodowania, do określenia wartości nieruchomości przyjęto nieruchomości porównawcze, które nie są podobne do nieruchomości wycenianej, gdyż są położone w miejscowościach o odmiennych uwarunkowaniach niż istniejące w "[...]". Zarzucił też, że niektóre transakcje przyjęte do procesu wyceny dotyczą dróg wewnętrznych, których nie można uznać za nieruchomości podobne oraz uwzględniono transakcje dokonane pomiędzy osobami fizycznymi lub na rzecz osób fizycznych. Po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza, decyzją z dnia 19 maja 2017 r., Wojewoda "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na § 36 ust. 4 rozporządzenia wywiódł, że ustalając wartość rynkową nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, należy do porównania przyjąć transakcje dotyczące nieruchomości drogowych. Tylko brak tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Ponadto, biegły powinien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego. Mając na uwadze powyższe, organ ocenił, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie wnioskodawcy został wykonany niezgodnie z przepisami rozporządzenia. Podniósł, że biegły określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, tj. na cel mieszkaniowy. Po przeanalizowaniu rynku lokalnego nieruchomości drogowych biegły stwierdził, że stopień podobieństwa tych transakcji względem nieruchomości wycenianej był zbyt mały, by uznać je za nieruchomości podobne. Ponadto, stwierdził, że transakcje na innych rynkach i ich cechy nie dostarczyły wystarczających danych i informacji, by mogły zostały przyjęte do dalszej analizy. W ocenie organu, nie można zgodzić się z twierdzeniem rzeczoznawcy majątkowego, iż grunty przeznaczone pod drogi publiczne charakteryzują się mniejszym podobieństwem do obiektu wycenianego i w mniejszym stopniu oddają ich wartość, niż grunty przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Wojewoda zauważył, że przeciwnie do tej opinii, biegłe "[...]" wskazały, że na rynku regionalnym i lokalnym zaistniały transakcje nieruchomościami drogowymi, chociaż różnie określiły obszar badania rynku właściwego dla miejsca położenia nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca majątkowy "[...]" przeanalizowała lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi i przyjęła do porównania transakcje drogowe z terenu gminy "[...]", stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Jedną z cech, jakie przyjęła był typ drogi. Organ odwoławczy zaznaczył, że trzy nieruchomości porównawcze stanowiły drogi utwardzone i drogi polne. Wojewoda zauważył, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Biegła "[...]" winna była uwzględnić przeznaczenie w miejscowym planie, a w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z zaświadczenia Burmistrza "[...]" z dnia 2 grudnia 2016 r. wynikało, że nieruchomości porównawcze przyjęte przez biegłą, w związku z brakiem aktualnego miejscowego zagospodarowania przestrzennego, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta "[...]", położone są na obszarach zabudowanych jednostkami osadniczymi wskazanymi do przekształceń i uzupełnień zabudowy l funkcji mieszkaniowych oraz działalności gospodarczych rolniczych i nierolniczych; wskazanych pod zabudowę na cele rozwoju funkcji turystyczno-wypoczynkowych ruchu turystycznego lub na obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, prowadzenia działalności gospodarczych rolniczych oraz zalesień. Wojewoda podkreślił, że obiekt porównawczy nr 2 dotyczył sprzedaży udziałów w nieruchomości, a zdaniem organu odwoławczego, takie transakcje nie mogą służyć w procesie wyceny z uwagi na to, że wartość umowna udziału w działce nie odzwierciedla rzeczywistej sytuacji na nieruchomości. Ponadto, nieruchomość porównawcza nr 3 również nie jest właściwa, gdyż oznaczona została jako droga wewnętrzna i nie została zaliczona do kategorii dróg powiatowych ani gminnych. W konsekwencji, organ odwoławczy podzielił ocenę organu pierwszej instancji, że powyższa opinia nie mogła stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. Oceniając natomiast opinię sporządzoną przez biegłą "[...]" organ odwoławczy podniósł, że na potrzeby wyceny przeprowadziła ona analizę rynku nieruchomości gruntowych nabywanych na cele budowy dróg publicznych i stanowiących tereny komunikacyjne, będące przedmiotem prawa własności. Analizą objęto rynek lokalny, obejmujący miasto "[...]", który wobec braku wystarczającej liczby transakcji został rozszerzony do porównywalnych miast gminnych i powiatowych zlokalizowanych w województwie "[...]". Wojewoda zauważył, że przy określaniu, czy dana nieruchomości jest porównywalna z nieruchomości stanowiącą przedmiot wyceny, należy brać pod uwagę cechy wymienione w art. 4 pkt 16 u.g.n i wszystkie inne cechy, pod warunkiem, że wpływają one na wartość nieruchomości. Wskazał, że rzeczoznawca majątkowy przy piśmie z 16 września 2016 r. przesłała dodatkowe informacje o transakcjach nieruchomościami drogowymi, przyjętymi w procesie wyceny. Spośród 12 transakcji nieruchomościami drogowymi zanotowanych na rynku regionalnym województwa "[...]", transakcje nieruchomościami nr 3 i nr 10, zgodnie z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, dotyczyły terenów dróg wewnętrznych. W ocenie organu odwoławczego, nieruchomości te nie mogą stanowić obiektów porównawczych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, gdyż jest ona przeznaczona pod drogi publiczne. W związku z tym, nieruchomościami porównawczymi powinny być również nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, a nie drogi wewnętrzne. Dodał, że przywołana przez rzeczoznawcę majątkowego w tabeli transakcja nr 9 również nie może stanowić nieruchomości porównawczej, gdyż przeznaczona jest w miejscowym planie pod drogi powiatowej jest tylko częściowe. Uwzględniając powyższe zastrzeżenia oraz z uwagi na odmienne stanowisko co do istnienia rynku lokalnego i regionalnego nieruchomości drogowych, Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji ponownie prowadząc postępowanie winien powołać innego rzeczoznawcę majątkowego w celu sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Zdaniem organu odwoławczego, operaty szacunkowe sporządzone przez "[...]" nie są zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z wymogami rozporządzenia i dlatego nie mogą stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Wojewoda stwierdził, że sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza konieczność wyjaśnienia zakres sprawy, która ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, z tego względu sprawę należało przekazać organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Dodał, że takie rozstrzygnięcie jest uzasadnione tym bardziej, iż rzeczoznawcy majątkowi, w toku rozprawy w dniu 8 września 2016 r., podtrzymali swoje stanowiska. Zdaniem organu, opinie różnych rzeczoznawców majątkowych dotyczące tej samej nieruchomości, sporządzone rzetelnie, z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów prawa oraz zasad etyki, powinny być do siebie zbliżone. Wojewoda dodał, że stosownie do art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, w sprawach, w których biegły już poprzednio wydawał opinię (art. 24 § 4 Kpa). Ponadto zarzucił, że Starosta "[...]" zbyt szczegółowo opisał treść zaktualizowanego operatu szacunkowego z dnia 23 czerwca 2015 r., lecz nie odniósł się w decyzji do tego dowodu. W skardze ma decyzję Wojewody z dnia 19 maja 2017 r., złożonej do tut. Sądu, "[...]" zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 107 § 3 w zw. art. 9 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), dalej powoływanej również jako K.p.a., przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w tym zastosowania trybu art. 138 § 2 K.p.a., a także przez pominięcie w decyzji uzasadnienia, na jakiej podstawie organ przychylił się do argumentacji zawartej w odwołaniu, 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 2 K.p.a., przez niepodjęcie wszystkich niezbędnych działań zmierzających do wszechstronnego wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, 3) art. 80 K.p.a. przez dowolną a nie swobodną, ocenę materiału dowodowego i niewłaściwą ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość, podczas gdy właściwa ocena tego materiału powinna prowadzić do wniosku, że odszkodowanie zostało ustalone na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego w sposób właściwy i prawidłowy, 4) art. 136 K.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, tj. map poglądowych i sytuacyjnych, które pozwoliłoby ustalić, że transakcje zawarte w pkt. 3, 9 i 10 uzupełnienia i wyjaśnień do operatu szacunkowego, przyjęte jako nieruchomości porównawcze i podobne, w operacie szacunkowym (będącym podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji), są transakcjami drogowymi, czego organ odwoławczy nie ustalił ponad wszelką wątpliwość i błędnie przyjął, że nieruchomości te nie mogą być przyjęte jako porównawcze i podobne, 5) art. 138 § 2 K.p.a. przez jego bezpodstawne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, pomimo że ze względu na okoliczności sprawy i zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy winien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżący zarzucił ponadto zaskarżonej decyzji naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia przez jego błędną interpretację, że nieruchomości (transakcje) zawarte w pkt 3, 9 i 10 uzupełnienia i wyjaśnień do operatu szacunkowego, a przyjęte jako nieruchomości porównawcze i podobne w operacie szacunkowym będącego podstawą do rozstrzygnięcia i ustalenia odszkodowania przez organ pierwszej instancji, nie są nieruchomościami drogowymi i nie powinny być przyjęte do porównań, podczas gdy rzeczoznawca majątkowy i organ pierwszej instancji prawidłowo uznali, że nieruchomości te stanowią transakcje nieruchomościami drogowymi, o których stanowi ww. przepis, co w konsekwencji narusza także art. 4 pkt 16 u.g.n. przez niewłaściwą ocenę, że 3 spośród 12 nieruchomości wskazanych jako porównawcze przez rzeczoznawcę majątkowego, nie są nieruchomościami podobnymi Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik Burmistrza "[...]" wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066)sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl zaś art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Oceniając w świetle powołanych wyżej kryteriów legalność zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, uchylił decyzję Starosty "[...]" z dnia 17 marca 2017 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia ustawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z art. 138 § 1 K.p.a., jest bowiem organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2804/14, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Cytowany art. 138 § 2 K.p.a. pozwala organowi odwoławczemu uchylić zakwestionowaną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero łączne spełnienie tych dwóch przesłanek daje organowi drugiej instancji możliwość uwolnienia się od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są bowiem jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (zob. G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny podjąć dalsze czynności. Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść tylko wówczas, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) - organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w nieznacznym zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, zobowiązany jest ponadto wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, CBOSA). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., to jest uchylenia decyzji Starosty "[...]" i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Nie uzasadnia bowiem zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 2 K.p.a. dokonana ocena sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych, wywodzona z zarzutów nieprawidłowej analizy rynku nieruchomości gruntowych w operacie sporządzonym na zlecenie wnioskodawcy i wadliwego doboru nieruchomości podobnych w pozostałych operatach szacunkowych, a sprowadzająca się do konkluzji, że "opinie różnych rzeczoznawców majątkowych dotyczące tej samej nieruchomości, sporządzone rzetelnie, z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów prawa oraz zasad etyki, powinny być do siebie zbliżone" i wywiedziony z tej oceny wniosek o konieczności powołania czwartego rzeczoznawcy majątkowego w celu sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n., operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie o ustalenie odszkodowania na okoliczność tego, jaką wartość miała nieruchomość, której prawa własności dany podmiot został pozbawiony. Zgodnie z art. 154 u.g.n., wyboru podejścia i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jednakże organ administracji przeprowadza kontrolę operatu pod względem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Niewątpliwie, operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., jednakże organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Należy bowiem mieć na uwadze, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych, których organ nie posiada. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest zatem możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, które posiada jedynie biegły. Organ powinien jednak ocenić ten dowód według norm, jakimi rządzi się postępowanie dowodowe. Organ administracji powinien więc dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15 (CBOSA), ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie bowiem z art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości – pod względem merytorycznym – wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 701/11). Poza zakresem analizy organów administracji i sądów administracyjnych jest więc kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Podobnie, zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym a nie prawnym. Jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2016 r. (sygn. akt I OSK 2471/14, CBOSA) analiza rynku, przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego, jako element jego warsztatu zawodowego, może być poddana kontroli tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 § 1 u.g.n. Przedstawione wyżej stanowisko podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Powyższe prowadzi do wniosku, że obowiązkiem organu orzekającego w sprawie ustalenia odszkodowania jest w pierwszej kolejności zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie wątpliwości co do treści sporządzonej opinii (w tym w szczególności odnoszących się do doboru nieruchomości porównawczych). W toku takich wyjaśnień rzeczoznawca może bowiem dokonać reasumpcji poczynionych przez siebie ustaleń. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że obowiązek ten został zrealizowany przez organ pierwszej instancji. Starosta "[...]" pismami z dnia 18 i 21 lipca 2016 r. zwrócił się bowiem do rzeczoznawców majątkowych o wyjaśnienie wskazanych w tych pismach wątpliwości, dotyczących m.in. zasadności przyjęcia określonych nieruchomości do wyceny. Ponadto, w dniu 8 września 2016 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna z udziałem wszystkich rzeczoznawców majątkowych, której przedmiotem było wyjaśnienie wątpliwości dotyczących ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki. Rzeczoznawcy majątkowi podtrzymali zajęte stanowiska. W tej sytuacji, uwzględniając wspomnianą wyżej regułę, że organowi i Sądowi przypisany jest ograniczony zakres uprawnienia do ingerowania w merytoryczną część operatu, ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Należy bowiem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, a zatem kompetencji przypisanych organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Przewidziany przez ustawę instrument kwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego służy zapewnieniu bezpieczeństwa obrotu prawnego, między innymi chroniąc rynek nieruchomości przed nadużyciami, gwarantując konstytucyjne prawo własności oraz realizując wiele innych celów szczególnych, również określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami (zob. E. Klat-Górska, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz – art. 157, LEX 2015). Wskazać przy tym należy na pogląd, że operat szacunkowy nie może być źródłem takiej wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (art. 175 ust. 3 i art. 178 u.g.n.) (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2471/14, CBOSA). Nie budzi też wątpliwości, że treść aktów notarialnych stanowiących podstawę ustalenia cen transakcyjnych - stosownie do art. 155 u.g.n. - nie powinna być ujawniana, nawet dla stron postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, w której biegły korzysta z informacji zawartych w tych aktach (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 362/14, CBOSA). Powyższe także wskazuje na ograniczoną możliwość kontroli prawidłowości operatu szacunkowego przez inne podmioty niż organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Należy podnieść, że o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu może wystąpić każdy, to jest zarówno strona postępowania, gdyż art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu (por. wyrok NSA z dnia z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1459/12, CBOSA), jak i organ administracji prowadzący postępowanie. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14, CBOSA). Wątpliwości takie podniósł organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, wskazując na nieprawidłową analizę rynku nieruchomości gruntowych i wadliwy dobór nieruchomości podobnych. W tej sytuacji, podważenie wiarygodności dowodowej operatów szacunkowych wymaga (co konsekwentnie wynika z przytoczonego orzecznictwa NSA) zainicjowania przez organ odwoławczy postępowania weryfikacyjnego, uregulowanego w art.157 u.g.n. Powyższe winno być dokonane w trybie uregulowanym w art.136 K.p.a. Wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w niniejszej sprawie uzasadnia również treść art. 157 ust. 4 u.g.n., gdyż w sprawie zostały sporządzone i złożone organowi pierwszej instancji rozbieżne operaty szacunkowe określające wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Powyższe może stanowić podstawę do zastosowania przez organ art. 157 ust. 1 u.g.n., czyli dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 maja 2014 r. (sygn. akt I OSK 2638/12), w którym stwierdził, że w sytuacji, gdy zachodzi merytoryczna rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących tej samej nieruchomości, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców zgodnie z art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. Zaznaczyć należy, że tylko w przypadku zakwestionowania operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n., dotychczasowy operat traci charakter opinii wiążącej dla organu dla ustalenia wartości nieruchomości, od dnia jego sporządzenia. W stanie faktycznym sprawy nie można wykluczyć, że nie wszystkie operaty szacunkowe zostaną zakwestionowane przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Przedwczesne więc byłoby zlecanie sporządzenia nowego operatu szacunkowego, tym bardziej, że sporządzenie kolejnej wyceny nie gwarantuje doprowadzenia do zakończenia sprawy. Nie zaistniała zatem wskazana w zaskarżonej decyzji potrzeba przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko w celu sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego. Wyżej wskazane uchybienia, w ocenie Sądu, pozwalają na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. 2 w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).