II SA/Ol 608/24

Dnia 19 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2024 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na uchwałę Rady Miejskiej w Nidzicy z dnia 20 maja 2024 roku nr III/17/2024 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 1 w zakresie sformułowania "za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia lub ćwiczenia". W dniu 20 maja 2024r. Rada Miejska w Nidzicy (dalej jako: "Rada Gminy"), działając na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U.2024.233 t.j. , dalej ustawa, o.s.p.) podjęła uchwałę Nr III/17/2014 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach (uchwała). Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nidzicy (prokurator) wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 1 tej uchwały w zakresie sformułowania "za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia lub ćwiczenia". Argumentował, że powyższy zapis pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 2 ustawy. Dostrzegł wprawdzie, że ćwiczenia i szkolenia nie muszą wiążąc się z wyjazdem z remizy strażackiej, to jednak wykluczyć tego nie można ( zwłaszcza w przypadku ćwiczeń). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie. Podał, że uczestnictwo strażaków OSP w szkoleniach lub ćwiczeniach nie wiążą się ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki OSP. Strażnik ratownik OSP udając się na szkolenie nie zgłasza tego, tak samo, jak udział w ćwiczeniu, gdyż jest z góry zaplanowany. Dodał, że sam wyjazd na szkolenie lub ćwiczenia bardzo często następuje z innego miejsca niż jednostka OSP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz.1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez prokuratora, a Rada Miejska nie oponowała. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, LEX nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyny poniżej wyspecyfikowanej. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej zwanej p.p.s.a.), w związku z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego, a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sądowa kontrola aktów prawa organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wobec uregulowania zawartego w art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 3 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 3 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Rady Miasta w Nidzicy z dnia 29 lutego 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników oraz n kandydatów na strażaków ratowników, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy przywołanej powyżej ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei w myśl art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wyłączną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest zatem jej sprzeczność z prawem w innym stopniu niż nieistotny. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639, z 6 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19, LEX nr 2777895). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zawiera normy generalne i abstrakcyjne, ponieważ nie jest adresowana do imiennie określonych osób, lecz do każdej osoby, która jest lub będzie w przyszłości strażakiem ratownikiem OSP, zaś jej abstrakcyjność wyraża się w możliwości wielokrotnego stosowania, przy wielu działaniach i akcjach ratowniczych, a także szkoleniach i ćwiczeniach. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Podkreślić również należy, że w świetle 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zakazane jest domniemywanie kompetencji organu. Wskazany przepis nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458; w Olsztynie z 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 91/19, LEX nr 2633802). Jak zostało wskazane powyżej, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a jej przepisy stanowią podstawę dla strażaków ratowników OSP do występowania względem gminy z roszczeniem o wypłatę ekwiwalentu w określonej wysokości, płatnego z jej budżetu. Nie jest zatem obojętne, w jaki sposób zostaną zredagowane przepisy omawianego aktu, w szczególności nie mogą one pozostawać w sprzeczności z normą kompetencyjną. W ocenie prokuratora § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały stanowiący, że "za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia lub ćwiczenia" stanowi istotne naruszenie z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Przyjęte na gruncie § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały sformułowanie "za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia lub ćwiczenia" stanowi modyfikację treści przepisu art. 15 ust. 2 ustawy. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżony § 1 pkt 1 uchwały pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając (modyfikując) wprowadzoną omówionym przepisem zasadę. Zaskarżony § 1 pkt 1 uchwały odmiennie bowiem reguluje sposób naliczania ekwiwalentu, a mianowicie "za każdą rozpoczęta godzinę szkolenia lub ćwiczenia", a nie "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny...), jak stanowi ustawa. Należy podkreślić, że uchwała podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie określa konkretnej kwoty ekwiwalentu, jaką otrzymuje strażak ratownik OSP w związku z uczestnictwem w konkretnym działaniu ratowniczym. Wysokość tej kwoty uzależniona jest od liczonego w godzinach przedziału czasu, jaki strażak ratownik OSP poświęcił na uczestnictwo w działaniu ratowniczym. Art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2588/22, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w treści zaskarżonej uchwały organ odmiennie określił sposób jego naliczania "za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia lub ćwiczenia", co stoi w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, zmieniając zasadę wprowadzoną w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. powinna prowadzić do wniosku, że wyłączną w tym zakresie kompetencją rady gminy jest jedynie ustalenie samej wysokości (kwoty) ekwiwalentu przez wskazanie jego stawki godzinowej. To u.o.s.p. określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu. Innymi słowy przy interpretacji art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie jest istotny charakter przyczyny wyjazdu, tj. czy jest on nieprzewidziany (nagły), jak w przypadku akcji ratowniczej czy działania ratowniczego (z definicji), czy też planowany (jak ćwiczenia, czy szkolenia – z założenia). Indyferentnym prawnie przy dekodowaniu treści art. 15 ust. 2 u.o.s.p. jest wyłącznie to - czy ze zdarzeniami, o których mowa w art. 15 ust. 1 (działanie ratownicze, akcja ratownicza, szkolenie lub ćwiczenie,) - następuje wyjazd strażaka ratownika OSP z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Jeśli tak, co jest inamentnie związane z działaniem ratowniczym i akcją ratowniczą, z zasady z ćwiczeniem i może być z szkleniem, to bezwarunkowo strażakowi należy się "(...) otrzymuje (...)" ekwiwalent pieniężny, który bezwzględnie jest liczony "(...) od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (...)", gdyż tylko ta okoliczność, tj. zgłoszenie wyjazdu z jednostki konstytuuje prawo do rzeczonego ekwiwalentu. Natomiast przyczyna rzeczonego wyjazdu, tj. charakter działań strażaka ratownika OSP ( działanie ratownicze, akcja ratownicza, szkolenie lub ćwiczenie) pozostaje indyferenta prawne, przy powstaniu prawa do tegoż ekwiwalentu. Jeżeli zatem szkolenie (może) lub ćwiczenie (z założenia) wiąże się z wyjazdem z jednostki ochotniczej straży pożarnej, to strażakowi ratownikowi OSP kategorycznie przysługuje ekwiwalent pieniężny liczony "(...) "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (...)’’ . Fakt zaś wyjazdu na wyspecyfikowane przejawy uczestnictwa strażaka potwierdził sam organ podając, że "(...) bardzo często następuje z innego miejsca niż jednostka OSP". Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co - jak już wyżej wskazano - z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W świetle powyższego, uznając, że w rozpoznawanej sprawie organ uchwałodawczy w sposób istotny naruszył prawo, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia lub ćwiczenia".