II SA/Ol 64/14

Dnia 11 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski sędzia del. SO Dorota Radaszkiewicz (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 roku sprawy ze skargi D. L., K. L. i J. L. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - oddala skargę. Po wydaniu decyzji Nr "[...]" z dnia 25.07.2008r. przez Wójta Gminy D. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającego na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia "[...]" i utrzymaniu jej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 18.11.2008r. nr "[...]""[...]" Spółka z o.o. złożyła w dniu 16.01.2009r. wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości – dz. "[...]", będących własnością K. i J.L. oraz D.L., położonych w obrębie "[...]", dla których Sąd Rejonowy w Szczytnie prowadzi księgę wieczystą nr "[...]" – poprzez wydanie Spółce zezwolenia na przeprowadzenie na tych nieruchomościach gazociągu wysokiego ciśnienia za odszkodowaniem, którego wysokość zostanie ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego. Wniosek ten był konieczny z powodu nie uzyskania zgody właścicieli na wejście na przedmiotowe nieruchomości, mimo podjętych prób uzyskania takiej zgody oraz w związku z brakiem porozumienia z właścicielami nieruchomości co do wysokości odszkodowania proponowanego przez Spółkę. Starosta S. w trzecim postępowaniu administracyjnym decyzją z dnia 16.09.2013r.– znak : "[...]" ograniczył sposób korzystania ze wskazanych wyżej nieruchomości i zezwolił "[...]" Sp. z o.o. "[...]" (następcy prawnemu "[...]" Sp. z o.o.) na wykonanie planowanej inwestycji. Od decyzji tej odwołali się współwłaściciele nieruchomości – K. i J.L. oraz D.L. Decyzją z dnia 18.11.2013r. znak : "[...]" Wojewoda "[...]" uchylił w całości decyzję Starosty S. z dnia 16 września 2013r. – znak : "[...]" i udzielił zezwolenia "[...]" Sp. z o.o. "[...]" - następcy prawnemu "[...]" Sp. z o.o. na założenie i przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia oraz zawarł w niej szczegółowe uregulowania w zakresie dotyczącym ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, będących współwłasnością K. L., J.L. i D.L. Ograniczenie to ma polegać w szczególności na uprawnieniu inwestora do wstępu na nieruchomości w celu : wykonania prac budowlano - montażowych związanych z konserwacją, usuwaniem awarii, eksploatacją gazociągu wysokiego ciśnienia "[...]". W decyzji określono również termin prac związanych z budową gazociągu (4 miesiące od dnia rozpoczęcia prac ) oraz okres eksploatacji gazociągu (na czas nieokreślony). Minimalne przykrycie nowego gazociągu ustalono na głębokość 1,2 m od górnej granicy gazociągu do powierzchni terenu. Ponadto w decyzji zobowiązano inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu gazociągu, a jeśli byłoby to niemożliwe, albo powodowało nadmierne trudności ustalone zostało decyzją, iż wnioskodawca zobowiązany będzie do zapłaty odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Wojewody "[...]" z dnia 18 listopada 2013r., znak : "[...]" D.L., K.L. i J.L. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, mianowicie: a) art. 7 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania przez organ II instancji w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a tym samym nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli, przejawiające się odmową przeprowadzenia dowodu zawnioskowanego przez stronę – dowodu z oględzin miejsca przebiegu gazociągu, zgłoszonego w toku postępowania przez D.L., b) art. 15 k.p.a. poprzez wydanie decyzji co do istoty sprawy, podczas gdy organ I instancji nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie wskazał w uzasadnieniu żadnych faktycznych przesłanek, którymi kierował się wydając decyzję, wskutek czego przeprowadzone postępowanie administracyjne nie mogło spełnić wymogu dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, co obligowało organ II instancji do wydania decyzji kasatoryjnej, c) art. 136 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, przez nieuwzględnienie wniosku dowodowego D.L. w przedmiocie oględzin miejsca przebiegu gazociągu, co w sytuacji przeprowadzenia przez organ II instancji wnioskowanego dowodu pozwalałoby na obiektywną ocenę uciążliwości planowanej inwestycji dla osób władających nieruchomością i wydaniem merytorycznej decyzji. Wskazując na te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podnieśli m.in., że niezasadnie organ II instancji nie przeprowadził mimo zgłoszonego wniosku dodatkowego postępowania dowodowego, uznając dowód z oględzin miejsca przebiegu gazociągu za zbędny. Natomiast dowód ten miał wykazać sposób ingerencji w prawo własności najmniej uciążliwy dla stron. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo własności stron w stopniu wykraczającym poza racje, którym służy art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś jej realizacja na obecnym etapie wywarłaby nieodwracalne skutki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda "[...]" wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację prawną przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i polega na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustalenia dokonywane są wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a sąd nie jest w ich toku związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja uwzględnia już wszystkie regulacje wymagane prawem dla decyzji wydanej w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. : Dz.U z 2010r., Nr 102 poz. 651 ze zm.) - dalej u.g.n. We wcześniejszym postępowaniu administracyjnym w tym samym przedmiocie – tj. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących w wyniku rozpoznania skargi K.L., J.L. i D.L. na decyzję Wojewody "[...]" z dnia 11 stycznia 2013r., znak : "[...]", którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty S. z dnia 29 listopada 2012r., znak : "[...]" – wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 144/13 uchylona została wskazana wyżej decyzja Wojewody i poprzedzająca decyzja organu I instancji. W uzasadnieniu do tego rozstrzygnięcia jasno i precyzyjnie wskazane zostały wymagania, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Organy administracyjne były związane w świetle art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania, wyrażonymi w motywach wskazanego wyżej orzeczenia. Godzi się jedynie przypomnieć, że z uwagi na to, że uregulowanie to ma szczególny charakter, tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczenia bądź pozbawienia praw do nieruchomości dla celów publicznych, to musi być ono interpretowane dosłownie. W związku z tym niedopuszczalne jest formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie – tak w wyroku NSA z dnia 22 lipca 2008r., I OSK 1165/07). Przepis ten zastrzega dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Mianowicie: brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie robót budowlanych, udokumentowanej przeprowadzonymi wcześniej rokowaniami oraz warunek, że przewidywana inwestycja musi być zgodna z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazuje również na wymaganą treść poszczególnych rozstrzygnięć w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Oprócz wskazania podmiotu, któremu udzielane jest zezwolenie, rodzaju zamierzonej do zrealizowania inwestycji oraz przedmiotu czasowego zajęcia (czyli wskazanie nieruchomości), winna ponadto ściśle określać terytorialny zakres i zasięg tego zajęcia, na który zezwolono, w powiązaniu z warunkami, wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – czyli wskazywać jakiego obszaru nieruchomości ograniczenie to dotyczy, ponadto wskazywać termin, na który udziela się zezwolenia. W sprawie ze skargi na decyzję Wojewody "[...]" z dnia 18 listopada 2013r. aktualnie zaskarżona decyzja organu II instancji odpowiada wszystkim wskazanym wyżej wymogom oraz organ ten będąc związany w świetle art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania, wyrażonymi w przywołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 kwietnia 2013r., II SA/Ol 144/13 w całości dostosował się do oceny prawnej zawartej w tym wyroku jak i wypełnił w zupełności wskazania w nim zawarte co do dalszego toku postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy podnieść, że nie zasługują one na uwzględnienie. Skarżący zarzucili m.in. naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, tj. niedopuszczenie zgłoszonego przez D.L. wniosku w przedmiocie dokonania oględzin miejsca przebiegu gazociągu, co w ocenie skarżących pozwoliłoby organowi II instancji na obiektywną ocenę stopnia uciążliwości planowanej inwestycji. Zważyć jednakże należy, że wyznacznikiem przebiegu spornego gazociągu jest prawomocna decyzja lokalizacyjna. Skoro ustawodawca wskazał, że postanowienia decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości muszą być zgodne z decyzją lokalizacyjną, to bezprzedmiotowe i bezcelowe było rozważanie w postępowaniu na jego aktualnym etapie ewentualnej, jakiejkolwiek zmiany jego przebiegu. Skarżący D.L. konsekwentnie prezentuje w całym toku postępowania swoje obawy dotyczące tego, czy planowana trasa przebiegu spornego gazociągu wysokiego ciśnienia "[...]", która jest planowana równolegle do istniejącego już gazociągu "[...]", spowoduje dodatkowe ograniczenia w eksploatacji istniejących już obszarów górniczych, w związku z prowadzoną przez D.L. działalnością gospodarczą. Jednakże wcześniej już było wskazywane skarżącemu w postępowaniu administracyjnym, że okoliczność ta może być przedmiotem odrębnego postępowania o odszkodowanie. Podkreślić należy, iż decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości poprzedza wydanie pozwolenia na budowę i jest dowodem posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którym obowiązany jest się wykazać inwestor ubiegający się o wydanie pozwolenia na budowę – por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003r., SA/Rz 1635/00, CBOSA). Skoro zatem dowód taki (oględziny miejsca przebiegu planowanego spornego gazociągu) jest zbędny w świetle powyższych rozważań, to nie doszło do zarzucanego naruszenia przepisu art. 136 k.p.a. w postępowaniu przed organem II instancji. Formułując ten zarzut skarżący wskazali równocześnie na naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, zamiast kasatoryjnej, w sytuacji nieprzeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego przed organem II instancji i w sytuacji równoczsnego niezlecenia przeprowadzenia tego dowodu (oględzin miejsca lokalizacji inwestycji) organowi I instancji. Wywodzili, że poprzez to doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zarzut ten jest również nieuprawniony w kontekście oceny postępowania przed organem II instancji. Zważyć bowiem należy, iż to merytoryczne rozpoznanie sprawy jest zasadą, a wydanie decyzji kasatoryjnej wyjątkiem. Nie można zatem organowi II instancji czynić zarzutu, że wydał decyzję co do istoty sprawy – uchylając równocześnie w całości poprzedzającą decyzję organu I instancji, skoro organ ten uznał wcześniej, że zawnioskowany przez stronę dowód przeprowadzenia oględzin w miejscu przebiegu planowanej inwestycji jest zbędny i bezprzedmiotowy. Przeciwnie – to organ II instancji naraziłby się na zarzut naruszenia zasad postępowania, w sytuacji, gdyby mimo realnej możliwości wydania decyzji merytorycznej (dysponował bowiem wystarczającym materiałem dowodowym do wydania rozstrzygnięcia), postąpił odmiennie i wydał decyzję kasatoryjną. Wskazać w tym miejscu należy na liczne w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego - m.in. por. wyrok NSA z dnia 9.12.2010r., II GSK 1065/09, w świetle którego wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Decyzja taka może zostać podjęta przez organ wyłączenie w sytuacji, gdy z uwagi na uchybienia proceduralne organu pierwszej instancji, postępowanie wyjaśniające powinno w całości lub znacznej części zostać ponownie przeprowadzone. Istota takiego rozwiązania prawnego ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, w jakim zakresie organ pierwszej instancji ma uzupełnić postępowanie dowodowe. Powinien także wskazać okoliczności uniemożliwiające jego uzupełnienie w trybie art. 136 k.p.a. W świetle powyższego – jak już wyżej wskazano, gdyby organ II instancji wydał decyzję kasatoryjną - zważywszy na to, iż sprawa dojrzała już ostatecznie do merytorycznego rozstrzygnięcia – możliwe bowiem stało się uwzględnienie w decyzji wszystkich ustawowych elementów, które winna zawierać decyzja wydana na podstawie art. 124 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( o czym już była mowa wyżej) – to organ ten (II instancji) naraziłby się na zarzut obrazy przepisów postępowania (por. również wyrok NSA z dnia 7.02.2013r., II OSK 1274/11 oraz wyrok NSA z 29.12.2011r., II OSK 1725/10). Reasumując - nie doszło do naruszenia wskazywanych skargą przepisów postępowania administracyjnego, w tym i wskazywanych również skargą art. 7 oraz 77 k.p.a., ani też innych przepisów postępowania nie wymienionych skargą. Decyzja ta nie została również wydana z naruszeniem prawa materialnego. Podkreślić bowiem końcowo należy, iż prawo własności w pewnych określonych ustawowo wypadkach podlega ograniczeniom, w tym m.in., jeżeli spowodowane to jest lokalizacją inwestycji celu publicznego i w sytuacji, gdy decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości nie narusza prawa – co ma już aktualnie miejsce, albowiem zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadnymi wadami - jak decyzje poprzednie, których przedmiot był tożsamy, to może ona znaleźć się w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu z mocy art. 151 p.p.s.a.