II SA/Ol 679/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obrębu geodezyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 17 maja 2018 r. Rada Gminy Elbląg (dalej jako: "Rada Gminy"), na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), dalej jako: "u.p.z.p." oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), dalej jako: "u.s.g.", podjęła uchwałę nr XXXIV/264/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obrębu geodezyjnego Nowakowo (dalej zwaną "uchwałą" lub "plan"). Uchwała ta została przedłożona Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu, w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g., wraz z dokumentacją planistyczną w dniu 28 czerwca 2018 r. W dniu 16 sierpnia 2018 r. Wojewoda (dalej także jako: "organ nadzoru" lub "skarżący") zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał na następujące naruszenia: 1. Projekt planu nie został prawidłowo uzgodniony z organami wymienionymi w art. 17 pkt 6 lit. a i b u.p.z.p., gdyż porównanie tekstów i załącznika graficznego planu uchwalonego i projektu uzgodnionego w 2011 r. wykazało szereg różnic w ustaleniach w zakresie przeznaczenia i warunków zagospodarowania terenów położonych na obszarach zagrożonych powodzią, w granicach pasa nadbrzeżnego oraz portu morskiego, a także w zakresie układu drogowego w związku z planowanym przebiegiem drogi S7. W związku z tym projekt planu wymagał ponowienia uzgodnienia. 2. Na rysunku planu nie objęto oznaczeniem pasa technicznego obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, w myśl art. 9 ust. 1 pkt 6c lit d ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) w zw. z art. 548 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566). 3. Wbrew wymogom art. 17 pkt 6 lit c u.p.z.p. nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych ŁII na działce nr 726 o powierzchni 0,438 ha, którą przeznaczono w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wolnostojącą (teren oznaczony symbolem 2.8 MN). 4. Pas terenu koloru białego (jak tereny komunikacji i infrastruktury) przylegający do terenów 2.7 MN i 2.8 MN oraz 2.5R i 2,7 R nie posiada oznaczenia numeru i przeznaczenia terenu, w związku z czym plan nie zawiera ustaleń dla tego terenu. 5. Przeznaczenia terenów zostały określone w sposób budzący wątpliwości interpretacyjne, również w zakresie spójności i zgodności części tekstowej z graficzną. Na terenie oznaczonym symbolem R, przeznaczonym na produkcję rolną, dopuszczono zabudowę zagrodową, w ramach której możliwa jest realizacja m.in. jednego obiektu dla funkcji związanej z turystyką w budynku całorocznym. Zdaniem skarżącego sformułowanie to jest bardzo szerokie i może oznaczać nie tylko bazę noclegową, ale również funkcję usług gastronomii, sportu, handlu itp. Stwierdził, że nie zrozumiały jest zapis § 36 ust. 7 w punkcie 2 "dla projektowanej zabudowy mieszkaniowej funkcji turystycznej obowiązują ustalenia...". Oznaczać to może błąd polegający na braku spójnika "i" po słowie mieszkaniowej. Może jednak to prowadzić do interpretacji, że plan ustala warunki i parametry dla budynków o funkcji turystycznej przeznaczonych do czasowego zamieszkiwania oraz w następnym punkcie dla budynków gospodarczych, a dla pozostałych obiektów nie (budynków mieszkalnych i innych obiektów turystycznych). Poza tym ustalone parametry i wskaźniki przy minimalnej powierzchni działki 3000 m2, dają możliwość zabudowy ok. 1200 m2 powierzchni terenu, co daje możliwość budowy obiektów o znacznej skali (a wielkość ich może wzrastać proporcjonalnie do powierzchni działki). Brak określenia bardziej precyzyjnych zasad, w tym ograniczeń dla zabudowy usługowej może doprowadzić do sytuacji, że funkcja ta stanie się funkcją dominującą. Organ nadzoru zauważył, że załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003, nr 164, poz. 1587) wyodrębnia jako oddzielne rodzaje przeznaczenia terenów: tereny rolnicze R, tereny zabudowy zagrodowej RM, tereny usług U (w tym usługi turystyczne). Rada Gminy zaś z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie rozgraniczyła terenów o różnym przeznaczeniu, gdyż na obszarze terenów R nie wskazała w sposób jednoznaczny terenów usług związanych z turystyką. Tym samym ustalenie lokalizacji obiektów usług związanych z turystyką (nie tylko budynków) wymienionych w kwestionowanym zapisie dla terenów R, przesunięto na etap realizacji inwestycji i pozostawiono de facto decyzji inwestorów. Dostrzeżono, że zapisy § 36 pkt 6) i § 11 ust. 1 pkt 1 oraz § 8 pkt 2) planu - poprzez możliwość dowolnego lokalizowania obiektów o funkcji usług turystycznych nie związanych z produkcją rolną na gruntach rolnych mogą spowodować naruszenie art.7 ust.2 pkt. 1 ,2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którymi: przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Część terenów R na których dopuszczono zabudowę stanowią użytki rolne klas III. Z dokumentacji prac planistycznych wynika, że występowano o ww. zgody lecz grunty te nie były objęte wnioskiem. 6. Ustalenia § 37 dla terenu ZO o przeznaczeniu – "Ogrody przydomowe: ogrody warzywne, sady" nie spełniają wymogu art.15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p., gdyż dopuszczają lokalizację zabudowy: jednego budynku gospodarczego a także małej architektury w postaci pergoli, altany itp., bez ustalenia minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy. Dla planowanej zabudowy nie określono maksymalnej wysokości zabudowy, linii zabudowy oraz gabarytów obiektów budowlanych oraz geometrii dachu (§ 4 pkt 6 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W pkt 11 ppkt 2) tabeli ustalono zakaz lokalizacji budowli wyższych niż 12,5 m npt. Zgodnie z art. 3 pkt.1 ustawy Prawo budowlane przez obiekt budowlany - należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami. Z powyższego wynika, że ustalony wyżej zakaz nie dotyczy budynków i obiektów małej architektury, a tym samym nie została dla nich ustalona maksymalna wysokość zabudowy. 7. Zapisy dla terenów elementarnych wymienionych w § 20, 21, 22, 23, 24,25,26,27,28,29, 30, 36 uchwały, dotyczące określenia wysokości zabudowy, budzą wątpliwości w zakresie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), poprzez sprowadzenie dyspozycji ustawowej jedynie do budynków, podczas gdy zabudowa jest pojęciem szerszym i dotyczy wszystkich obiektów budowlanych. Skarżący wskazał też na treść §18,19, 36, 37 uchwały, gdzie wskazano maksymalną wysokość budowli poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji budowli przekraczającej określoną wysokość. Organ nadzoru wyjaśnił, że obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli budowa takich obiektów jest dopuszczona w planie. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zawiera w tym zakresie żadnych wyłączeń. Skarżący podał, że w § 34 dla terenów TPM i 43 E nie ustalono wysokości zabudowy w związku czym nie spełniają one wymogu art.15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. 8. Na rysunku planu oznaczono symbolem WM morskie wody powierzchniowe (wewnętrzne) obejmujące rzekę Elbląg ustanowione na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie granic między śródlądowymi wodami powierzchniowymi a morskimi wodami wewnętrznymi i wodami morza terytorialnego (Dz.U. z 2002r., nr 239, poz.2035). W 2016 r. w wyniku zmiany tego rozporządzenia, zasięg morskich wód wewnętrznych rozszerzono o część kanału Jagiellońskiego, który w tekście i na rysunku planu w całości wskazano jako wody powierzchniowe śródlądowe. W świetle art. 4 ust. 1a u.p.z.p. w odniesieniu do obszarów morskich wód wewnętrznych przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu określa dyrektor urzędu morskiego na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. 9. Wskazany na rysunku planu obszar pasa ochronnego brzegu morskiego wyróżniony szrafurą (zgodnie z oznaczeniem w legendzie) nie wypełnia wskazanych na rysunku jego granic - nie objęte są tereny R, co może prowadzić do błędnego wniosku, że nie podlegają one przepisom ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, w zakresie dotyczącym pasa nadbrzeżnego, którego część poza pasem technicznym stanowi pas ochronny. 10. Niewypełnienie dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez nieustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Wskazano, że według zapisów uchwały (w szczególności §3 ust. 1 i 2 ) w planie nie ustala się zasad ani obszarów wymagających scalania i podziału nieruchomości. Niemniej jednak plan miejscowy winien określać zasady i warunki, o których mowa w § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aby umożliwić w razie potrzeby faktyczne przeprowadzenie (zastosowanie) procedury scalenia i podziału nieruchomości. Organ nadzoru wyjaśnił, ze uprawnienie do zgłaszania wniosku o dokonanie scalenia i podziału działek ustawodawca przekazał wprost w ustawie o gospodarce nieruchomościami określonej grupie właścicieli na terenie objętym uchwałą o planie. Zatem plan nie może tego właścicielom uniemożliwiać. W konsekwencji brak zawarcia w uchwale zasad scalania i podziału nieruchomości prowadzi do sprzecznego z ustawą o gospodarce nieruchomościami ograniczenia właścicieli i analogicznie użytkowników wieczystych w zakresie uprawnienia do wystąpienia z żądaniem dokonania scalania i podziału ich nieruchomości, na terenie objętym planem. 11. Przekroczenie przez gminę granic władztwa planistycznego, poprzez zamieszczenie ustaleń wykraczających poza normy u.p.z.p. Skarżący wskazał, że w § 2 ust. 1 pkt 7 podano definicję "linii rozgraniczającej tereny o tym samym sposobie użytkowania", przez którą należy rozumieć obowiązującą linię podziałów wewnętrznych terenu na działki o jednorodnym przeznaczeniu. Na rysunku planu (ark.5/7) w legendzie wskazano oznaczenie graficzne dla linii rozgraniczającej tereny o tym samym sposobie użytkowania - cienka czarna linia. Tym samym powyższe ustalenia planu stanowią o wykroczeniu poza dyspozycję ustawową, o której mowa w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., albowiem w zakres planu miejscowego nie wchodzą tego rodzaju ustalenia. Zakres brzmienia ustaleń oraz dodanie do niego innego wymogu, pomimo zamkniętego charakteru katalogu ustawowego art. 15 u.p.z.p. stanowi o przekroczeniu granic władztwa planistycznego i naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.). Ponadto analiza rysunku może wskazywać, że linie tego rodzaju nie zostały jednak na nim oznaczone (poza legendą). Miejscami w obrębie terenów elementarnych widoczne są linie podziału lecz są to prawdopodobnie istniejące linie podziałów geodezyjnych, w związku z czym ustalenia te są dodatkowo niejednoznaczne i budzące wątpliwości interpretacyjne. 12. Zapisy § 8 planu, który wymienia 1. Obiekty wpisane do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków oraz 2. Obiekty wpisane do Gminnej Ewidencji Zabytków, są niespójne z częścią graficzną, na której w legendzie i na rysunku zawarto oznaczenia dla: - obiektów znajdujących się w wojewódzkim rejestrze zabytków, - obiektów wpisanych do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. W tekście planu w § 8 nie wskazano oddzielnej grupy: obiekty znajdujące się w wojewódzkim rejestrze zabytków, choć treść ustaleń zawartych w § 8 ust. 1 pkt 2-4 wskazuje, że dotyczą one tej grupy obiektów. Prawdopodobnie w § 8 ust. 1 użyto błędnego nazewnictwa. W świetle ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami rejestr zabytków i ewidencja zabytków stanowią odrębne pojęcia z którymi związane są różne skutki prawne. 13. Zapis § 2 ust. 2 w brzmieniu "Obowiązujące ustawy i rozporządzenia są nadrzędne nad ustaleniami planu. Jeżeli ulegną nowelizacji ustawy przytoczone w uchwale, przy realizacji planu należy uwzględnić ich nowelizację" - jest niejasny i nieprecyzyjny. Plany miejscowe podlegają okresowej ocenie pod kątem aktualności i aktualizacji (zmianie) zgodnie z zasadami określonymi w ustawie. Powyższy zapis może stać w sprzeczności z tymi zasadami, szczególnie z art. 33 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian, ponieważ może być interpretowany jako wskazanie braku potrzeby zmiany planu, a tylko jako konieczność stosowania ich (przepisów) w zmienionym brzmieniu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Elbląg wniósł o umorzenie postępowania sądowego. Przedłożył uchwałę Rady Gminy Elbląg z dnia 4 września 2018 r., nr XXXVIII/285/2018 w sprawie odpowiedzi na niniejszą skargę Wojewody. W § 1 tej uchwały Rada Gminy przyjęła, że uwzględnia w całości skargę i stwierdza nieważność powyższej uchwały. W § 4 tej uchwały Rada Gminy postanowiła, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu do uchwały Rada Gminy przedstawiła wywód prawny uprawniający ją do uwzględnienia skargi w ramach autokontroli. Pismem procesowym z dnia 8 października 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Wskazał, że powołana uchwała z dnia 4 września 2018 r., nr XXXVIII/285/2018 stanowi tylko odpowiedź na skargę. Zdaniem organu nadzoru Rada Gminy nie stwierdziła nieważności zaskarżonej uchwały, a jedynie wskazała Wójtowi, jaką ma dać odpowiedź do Sądu. Poza tym skarżący podniósł, że rada gminy nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności swojej uchwały. Rada gminy może jedynie uchylić swoją uchwałę czego nie uczyniła w niniejszej sprawie, stąd brak podstaw do umorzenia postępowania sądowego. Zarządzeniem z dnia 11 października Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącego do podania w terminie 14 dni, czy uchwała z dnia 4 września 2018 r. wpłynęła do Wojewody, czy została skierowana do ogłoszenia i czy w stosunku do niej podejmowane są działania nadzorcze. Pismem procesowym z dnia 18 października pełnomocnik skarżącego oświadczył, że powołana uchwała z dnia 4 września 2018 r. doręczona została Wojewodzie w dniu 11 września 2018 r. Podał, że wobec tej uchwały nie zostały podjęte czynności nadzorcze, albowiem jest to uchwała w sprawie odpowiedzi na skargę. Stanowi wolę Rady Gminy do wniesienia odpowiedzi na skargę o treści wskazanej w uchwale. Taka uchwała, zdaniem organu nadzoru, podlega wyłącznie ocenie sądu administracyjnego. Wkroczenie organu nadzoru przez stwierdzenie nieważności tej uchwały łamałoby konstytucyjną ochronę samodzielności gminy, wyrażoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji, zamykając gminie drogę do wypowiedzi w sprawie złożonej skargi. Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz argumenty w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenie. Sąd administracyjny zwolniony jest z przeprowadzenia merytorycznej oceny zaskarżonego aktu, gdy skarga zostanie wniesiona z uchybieniem wymogów formalnych, a także, gdy mimo skutecznego wniesienia skargi postępowanie stanie się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga jest dopuszczalna i została prawidłowo wniesiona przez organ nadzoru. Rozstrzygnięcia natomiast wymaga czy postępowanie podlega umorzeniu. Z takim właśnie wnioskiem wystąpił organ wykonawczy gminy, argumentując, że Rada Gminy działając w ramach autokontroli uwzględniła w całości skargę i stwierdziła nieważność zaskarżonej uchwały. W myśl art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi w toku postępowania sądowoadministracyjnego przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Będzie to miało miejsce między innymi wówczas, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie zostanie pozbawione bytu prawnego wskutek skorzystania przez organ, który je wydał, z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 p.p.s.a. Unormowanie to stanowi, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnie oceniana jest kwestia czy organ stanowiący gminy może na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. stwierdzić nieważność własnej uchwały, kiedy żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje mu wprost takich kompetencji. Zauważyć tutaj należy, że tylko stwierdzenie nieważności uchwały daje pożądany skutek ex tunc, pozbawiając bytu prawnego uchwały od samego początku jej wydania. W wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2377/14 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzić jej nieważność. NSA powołał się w tym względzie na stanowisko judykatury wypracowane na kanwie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i art. 200 § k.p.a., które utraciły już moc, ale określały analogicznie uprawnienia autokontrolne organów w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podobnie jak to czyni obowiązujący art. 54 § 3 p.p.s.a. Zdaniem NSA przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., pomimo tego, iż zawarty jest w ustawie procesowej, jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, dającym organowi szczególne uprawnienie w ramach toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego do podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę zgodnie z jej żądaniem przy zastosowaniu rodzajów rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi (art. 145-150 p.p.s.a.). Stanowisko to zostało podzielone w wielu orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych (por.np.; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1027/17; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 474/15; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 4303/17, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Liczne są przy tym również stanowiska przeciwne, popierające zdanie odrębne złożone do cytowanego wyroku NSA oraz krytyczną glosę B. Jaworskiej – Dębskiej do tego orzeczenia (por. Samorząd Terytorialny 2015 r., nr 9, s. 83 i nast.), w których akcentuje się, że art. 54 § 3 p.p.s.a. nie stanowi normy kompetencyjnej, przyznającej prawo radzie gminy do stwierdzania nieważności własnych uchwał. W wyroku z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1055/17 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że rada gminy nie ma kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Mimo kontrowersji na temat uprawnień autokontrolnych organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie powinno budzić wątpliwości, że podejmowanie uchwał w sprawie stwierdzenia nieważności innych uchwał jest konkretnym działaniem, które nie pozostaje bez znaczenia dla oceny bytu prawnego weryfikowanych w ramach autokontroli uchwał. Wbrew stanowisku organu nadzoru przedłożona przez organ wykonawczy gminy uchwała podjęta w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie stanowi zwykłej odpowiedzi na skargę w rozumieniu art. 54 § 2 p.p.s.a., która służy tylko wyrażeniu stanowiska procesowego w toczącym się postępowaniu sądowym, ale ma na celu wywołanie konkretnych skutków materialnoprawnych i może podlegać odrębnemu zaskarżeniu. Przy czym ocena legalności podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego uchwał została powierzona w pierwszej kolejności Wojewodzie (art. 86 i art. 91 ust. 1 u.s.g.). Przedłożenie uchwały organowi nadzoru - w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g. nie jest wprawdzie powiązane z obowiązkiem podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego i nie prowadzi automatycznie do wszczęcia z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, ale nie zmienia to faktu, że kompetencja organu nadzoru polegająca na czuwaniu nad zachowaniem praworządności i wyrażająca się w przyznaniu temu organowi uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały, jak i skierowania skargi do sądu administracyjnego - na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. ma charakter związany. Wojewoda stwierdzając niezgodność uchwały z prawem nie ma możliwości wyboru, ponieważ jest zobowiązany do podjęcia wszystkich - określonych ustawą o samorządzie gminnym - działań mających na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem. W kontekście zapewnienia tej właśnie funkcji nadzorczej oraz zagwarantowania jej realnego wymiaru postrzegany musi być zakres korzystania przez organ nadzoru z instytucji skargi do sądu (por. postanowienie NSA z 22.10.2008 r., II OSK 839/08). Organ nadzoru pozostając w przekonaniu, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, powinien podjąć stosowne działanie w celu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej uchwały niezależnie od upływu czasu od jej podjęcia. Sąd administracyjny jest związany zasadą skargowości i nie może co do zasady podejmować działań z urzędu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, a więc ocenia legalność zaskarżonego aktu i nie może czynić przedmiotem kontroli aktu, na który przysługuje odrębnie skarga. Akt wydany w ramach autokontroli podlega natomiast odrębnemu zaskarżeniu na zasadach ogólnych. Skarga na taką uchwałę przysługuje zarówno organowi nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., jak i innym podmiotom na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Niezależnie od powyższego w realiach niniejszej sprawy nie sposób pominąć oczywistej, istotnej wady uchwały wydanej w trybie autokontroli, polegającej na braku nadania tej uchwale przez Radę Gminy rangi aktu prawa miejscowego w związku z brakiem skierowania jej do ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, w tym rozstrzyga o bycie prawnym przepisów takiej rangi, to powinna być zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, w celu uzyskania mocy obowiązującej. Przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 296 ze zm., dalej jako: "u.o.a.n.) stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. i skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez uchwałę stwierdzającą nieważność zaskarżonej uchwały. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1608/12). Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, zgodzić należy się w całości z zarzutami i argumentami podniesionymi w skardze. Skoro Rada Gminy podziela również w całości stanowisko Wojewody, nie ma potrzeby ponownego uzasadniania omówionych szczegółowo w skardze naruszeń. Dodatkowo zasadnym jest wyjaśnić tylko, że zgodnie z art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Unormowanie to wprowadza sankcję nieważności aktu planistycznego, za określone w nim naruszenia. Przesłankę ku temu stanowi: istotne naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu miejscowego. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). Chodzi tu o wadę kwalifikowaną, z powodu której cały akt lub jego część nie powinna wejść w ogóle do obrotu prawnego. W rozpatrywanym przypadku przy uchwalaniu kontrolowanego planu doszło do istotnego naruszenia zasad, jak i trybu jego sporządzania. Wojewoda prawidłowo wykazał, że plan uchwalony został bez wymaganych uzgodnień. Poza tym zezwala na zabudowę terenów rolnych bez zgody zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Nie określa też wszystkich obowiązkowych zasad wskazanych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Określa przeznaczenie terenu wyłączonego spod regulacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, albo w ogóle nie określa przeznaczenia terenu. Stwierdzone naruszenia dotyczą całego obszaru objętego granicami opracowania. Dlatego orzeczono jak w wyroku, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.