II SA/Ol 705/21

Dnia 18 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2021 roku sprawy ze skargi P. T. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda (Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania P. T. od decyzji Starosty "[...]" z "[...]" ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości, położonej w obrębie "[...]", gmina "[...]", oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr "[...]" o pow. 1,2047 ha., KW nr "[...]", stanowiącej własność P. T., poprzez zezwolenie Spółce A na założenie i przeprowadzenie urządzeń i przewodów dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV, relacji "[...]", w postaci napowietrznych przewodów skrajnych długościach 71,3 m i 87,1 m zlokalizowanych w pasie technologicznym o szerokości od 11,8 m do 12,1 m i całkowitej pow. 0,0943 ha oraz dalsze funkcjonowanie linii, po jej wybudowaniu na działce w opisanym pasie technologicznym, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 stanowiącym integralną część decyzji Starosty "[...]" z "[...]" – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Starosta "[...]" decyzją z "[...]" ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości, położonej w obrębie "[...]", gmina "[...]", oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr "[...]" o pow. 1,2047 ha, KW nr "[...]", stanowiącej własność P. T. (dalej: skarżący), poprzez zezwolenie Spółce A (dalej: Spółka), na założenie i przeprowadzenie urządzeń i przewodów dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV, relacji "[...]", w postaci napowietrznych przewodów skrajnych długościach 71,3 m i 87,1 m zlokalizowanych w pasie technologicznym o szerokości od 11,8 m do 12,1 m, całkowitej pow. 0.0943 ha oraz dalsze funkcjonowanie linii, po jej wybudowaniu na działce w opisanym pasie technologicznym. Planowana inwestycja polegać będzie na przebudowie trzech linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia WN 110 kV relacji "[...]" oraz budowie nowego odcinka linii 110 kV "[...]". Głównym celem inwestycji jest zwiększenie pewności dostaw energii elektrycznej oraz poprawa infrastruktury elektroenergetycznej. Ograniczeniu sposobu korzystania będzie podlegała część nieruchomość oznaczonej jako działka nr "[...]". Inwestycja ma polegać na demontażu istniejących przewodów i podwieszeniu w ich miejsce nowych, jednocześnie ciągłość linii zostanie zachowana w stosunku do jej poprzedniego przebiegu (przez działkę przebiega jednotorowa napowietrzna linia WN 110 kV). Całkowita pow. pasa technologicznego nowej linii wyniesie 0,0943 ha, tj. pas o długości 71.3 m i 87,1 m dla przewodów skrajnych i szerokości wynoszącej od 11.8 m do 12,1 m. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił jej, że narusza przepisy postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Wojewoda, przytaczając treść art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej: u.g.n.) wskazał, że materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy uprawniał do twierdzenia, że spełnione zostały wszystkie wymienione wyżej ustawowe warunki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z części działki nr "[...]" położonej w obrębie "[...]", gmina "[...]". W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości organu, że inwestycja planowana przez spółkę jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. W powołanym przepisie jako cel publiczny wskazana jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przedmiotowa inwestycja polega na założeniu i przeprowadzeniu urządzeń i przewodów dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej. Realizacja inwestycji ma na celu zapewnić bezpieczeństwo energetyczne regionu i zapewnić jakości dostaw energii elektrycznej na właściwym poziomie. Ponadto ww. inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony Uchwałą Rady Gminy "[...]" z "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu linii elektroenergetycznej WN 110 kV na terenie gminy "[...]". Zgodnie z zapisami ww. planu, działka nr "[...]", położona w obrębie "[...]", w miejscu lokalizacji projektowanych urządzeń dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV oznaczona jest na rysunku planu symbolem - 1U - zabudowa usługowa - na terenach oznaczonych tymi symbolami, dopuszcza się przebieg przewodów linii elektroenergetycznych (§ 11 ust. 3 pkt. 4 ww. planu). Dalej Wojewoda argumentował, że dokumentacja zgromadzona w aktach administracyjnych, jednoznacznie potwierdza, że przed wydaniem decyzji przeprowadzone zostały wymagane rokowania w celu uzyskania zgody odwołującego na przebudowę przebiegającej przez jego nieruchomość linii elektroenergetycznej. Zgodnie z zawartą w aktach sprawy dokumentacją, pełnomocnik inwestora prowadził negocjacje mające na celu ustalenie warunków korzystania z nieruchomości. Z dokumentów przedstawionych przez Spółkę wynika, że do porozumienia w sprawie przebudowy na przedmiotowej działce ww. inwestycji, nie doszło. Z działań inwestora wynika, że podejmował on próby polubownego określenia warunków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr "[...]" jednakże zakończyły się one niepowodzeniem. Nie uzyskując akceptacji przedstawionych warunków dobrowolnego udostępnienia nieruchomości, inwestor zdecydował się złożyć wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. W takiej sytuacji należy ocenić, że inwestor spełnił warunek przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzje Wojewody pełnomocnik skarżącego zarzucił jej naruszenie: przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w szczególności poprzez: naruszenie zasady praworządności oraz nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, brak uwzględnienia słusznego interesu obywateli, prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż okoliczności sprawy i dowody wskazują iż zostały spełnione przesłanki z art. 124 ust 1, uzasadniające ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr "[...]", błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji i mający wpływ na treść tej decyzji. Wskazał, że organy obu instancji w sposób nieuzasadniony przyjęły, iż zostały spełnione przesłanki pozwalające na ograniczenie praw do nieruchomości dla celów publicznych. Z akt sprawy nie wynika, aby spółka przedstawiła konkretne i akceptowalne przez drugą stronę warunki dotyczące wykonania prac, ani też nie wskazała kwoty, która by pokryła szkodę związaną z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oraz zmniejszeniem wartości na skutek założenia linii na nieruchomości. W związku z powyższym działania inwestora należy uznać za pozorne, ponieważ nie został wyczerpany etap cywilnoprawnych rokowań i tym samym stwierdzić należy brak przesłanek do wszczęcia postępowania o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości, m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie powyższego zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n.). Zważyć zatem należy, że jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela, jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań. W takim wypadku zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na określony cel i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody. Należy także podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione powyżej przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 u.g.n. Wątpliwości sądu nie budzi fakt, że projektowana inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu urządzeń i przewodów dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej. Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Inwestycja polegając na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej ma więc status inwestycji celu publicznego, gdyż ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości oraz stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 367/14, dostępny w CBOSA). Jest to inwestycja liniowa, która może stanowić element sieci zaopatrującej zarówno obiorców indywidualnych, jak i publicznych w określone źródło energii, zwiększając jej zasięg oraz poprawiając bezpieczeństwo energetyczne, a jej realizacja jest uzasadniona ze względu na interes społeczny oraz gospodarczy. Inwestycja tego rodzaju ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2418/16, dostępny w CBOSA). Pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja także jej potrzeby jako całości (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011r., sygn. II OSK 672/11). Inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony Uchwałą Rady Gminy "[...]" z "[...]", w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu linii elektroenergetycznej WN 110 kV na terenie gminy "[...]". Zgodnie z zapisami ww. planu, działka nr "[...]", położona w obrębie "[...]", w miejscu lokalizacji projektowanych urządzeń dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV oznaczona jest na rysunku planu symbolem - 1U - zabudowa usługowa - na terenach oznaczonych tymi symbolami, dopuszcza się przebieg przewodów linii elektroenergetycznych (§ 11 ust. 3 pkt. 4 ww. planu). Ponadto na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwidoczniono przebieg osi elektroenergetycznej linii WN 110 kV, który jest zgodny z projektowaną linią dwutorową. Część graficzna planu przedstawia również strefę ograniczonego zagospodarowania dla linii energetycznej WN 110 kV. W związku z powyższym, planowana inwestycja jest zgodna z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi również wątpliwości, że został spełniony warunek przeprowadzenia rokowań między inwestorem, a skarżącym. Zauważyć należy, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa żadnych reguł prowadzenia rokowań, a spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy. Nie przewidziano bowiem w treści wskazanej normy prawnej jakiejś szczególnej formy zakończenia rokowań, ustawodawca nie zawęził też formy, w jakiej mają zostać one zainicjowane. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Wyraźnie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 22 lutego 2012 r., sygn. I OSK 357/11; z 6 lipca 2017 r., sygn. I OSK 1723/15; z 2 lutego 2017 r., sygn. I OSK 2054/16. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że negocjacje mogą być zakończone w dowolnym czasie, a ich zakończenie obejmuje również przypadek, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Niemożność uzyskania zgody właściciela nieruchomości (o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.) oznacza (wobec treści art. 124 ust. 3 u.g.n.) sytuacje, w których właściciel nieruchomości nie tylko nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań albo wyraźnie sprzeciwił się wyrażeniu zgody, lecz również przypadek, gdy strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Ponad wszelką wątpliwość w niniejszej sprawie skarżący i inwestor nie doszli do porozumienia. Fakt, że jednoznaczne stanowiska stron rokowań były tak odległe w swoich propozycjach mających na celu załatwienie sprawy, nie świadczy o braku przeprowadzenia rokowań, a jedynie o braku uzyskania skutku tej czynności, tj. braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie. Rokowania polegają bowiem na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Nie oznaczają jednak konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczyło zatem wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy właściciel stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne oczekiwania, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15 z 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17 i z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17). Jednocześnie należy dostrzec, że przepisy nie określają dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakładają na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Sąd analizując materiał dokumentacyjny uznał, że wbrew zarzutom skargi, materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych jednoznacznie potwierdza, że przed wydaniem decyzji przeprowadzone zostały wymagane rokowania w celu uzyskania zgody skarżącego na założenie i przeprowadzenie urządzeń i przewodów linii elektroenergetycznej. Z przedłożonych dokumentów wynika, że pełnomocnik inwestora prowadził negocjacje mające na celu ustalenie warunków korzystania z nieruchomości. Dowodem rokowań są między innymi pisma do właściciela nieruchomości z dnia: 10 września 2019 r., 29 maja 2020 r., 7 stycznia 2021 r., 22 lutego 2021 r. oraz jak wynika z treści wniosku inwestora wiadomość mailowa z dnia 28 lipca 2020 r., i rozmowa telefoniczna inwestora z pełnomocnikiem skarżącego. Natomiast pisma z dnia: 10 czerwca 2020 r. i 18 stycznia 2021 r., są od właściciela nieruchomości. Skarżący wskazuje w nich, że nie może przyjąć zaproponowanych warunków i zawnioskował o przedstawienie nowych. Z akt sprawy wynika zatem, że strony nie dokonały żadnych wspólnych ustaleń, umożliwiających sprawne i swobodne wykonanie prac, dla zrealizowania których nastąpiło decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielone inwestorowi zezwolenie. Nie jest natomiast rzeczą organów ani Sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właściciela do przyjęcia. To bowiem nie podlega w ogóle rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Takie natomiast ustalenia organy w niniejszej sprawie poczyniły. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.