II SA/Ol 708/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2013r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że M. P. w dniu 12 listopada 2012r. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w A z wnioskiem o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oraz z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego do 5 roku życia, na córki N. P. i A. P. Decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji przyznał M. P. zasiłek rodzinny na córki N. P. oraz A. P. na okres od 1 listopada 2012r. do 31 października 2013r. w kwocie po 77 zł na każde dziecko oraz dodatek do zasiłku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego do 5 roku życia na okres od 1 listopada 2012r. do 31 października 2013r. w kwocie po 60 zł na każde dziecko oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na ww. córki w okresie od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. w wysokości 400 zł miesięcznie. Od decyzji tej odwołanie złożyła M. P.. W uzasadnieniu wskazała, że organ pierwszej instancji przyjął błędną interpretację przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjmując, że urodzenie się więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku, w wysokości 400 zł, z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W ocenie odwołującej się z przepisów ustawy nie wynika, że ww. dodatek przysługuje tylko na jedno z dzieci. Odwołująca się podniosła, że z uwagi na związanie dodatku wychowawczego z zasiłkiem rodzinnym przyznanym na każde dziecko uprawniony jest pogląd, iż na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych – przy uwzględnieniu rezultatów wykładni językowej, systemowej i celowościowej - dodatek wychowawczy przysługuje do każdego zasiłku. Ponadto, odwołująca zarzuciła, iż wydana decyzja narusza art. 2, art. 18 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż prowadzi do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych, w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ustala w sposób jednoznaczny i kategoryczny kwotę przysługującego świadczenia, nie dając organowi żadnych uprawnień do określenia jej w innej wysokości i nie uzależniając w żaden sposób kwoty dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Zrozumienie treści powyższego przepisu nie nasuwa wątpliwości i nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych, poza zwykłą wykładnią gramatyczną. Wysokość dodatku nie podlega więc zróżnicowaniu, a wyłącznym elementem faworyzującym osoby opiekujące się większą liczbą dzieci w okresie korzystania z urlopu wychowawczego jest wydłużony okres przysługiwania comiesięcznej kwoty tego dodatku. Według organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo określił odwołującej się kwotę przyznanego miesięcznie świadczenia, tj. dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w przypadku dwójki dzieci urodzonych w czasie jednego porodu, w kwocie 400 zł miesięcznie. Wydane w tym przedmiocie decyzje są zatem zgodne z regulacją zawartą w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skargę na ww. decyzję wywiodła M. P., wnosząc o uchylenie zakwestionowanej decyzji i przyznanie skarżącej dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł na każde dziecko. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego w wysokości 400 zł na wszystkie dzieci. W sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna prowadzić do uznania, że każde dziecko, niezależnie od tego czy pochodzi z ciąży pojedynczej czy mnogiej, ma prawo do otrzymywania dodatku w kwocie 400 zł; - art. 71 ust. 1 i 2, art. 2, art. 18 i art. 32 w związku z art. 8 Konstytucji RP przez brak zastosowania tych przepisów przy dokonywaniu wykładni treści ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyznanie wyłącznie jednego dodatku dla dwojga małoletnich dzieci co powoduje naruszenie podstawowych zasad równości wobec prawa i dyskryminacji funkcji opiekuńczej państwa i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki macierzyństwa i rodzicielstwa oraz prowadzenia polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodziny, prawa do korzystania przez matkę przed i po urodzeniu dzieci ze szczególnej pomocy w zakresie określonym ustawą o świadczeniach rodzinnych; - art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka przez brak jego zastosowania, co także doprowadziło do niewłaściwej interpretacji przepisu art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez brak najlepszego zabezpieczenia interesów dziecka urodzonego z ciąży mnogiej, do czego zobowiązane są m.in. władze administracyjne; - sprzeczność dokonanych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że matki dzieci z ciąży mnogiej mają uprzywilejowaną pozycję względem innych matek, gdyż otrzymują świadczenia wraz z dodatkami przez okres 36 miesięcy, a nie 24 miesięcy, w sytuacji, gdy w rzeczywistości matki rodzące dzieci z ciąży mnogiej otrzymują na dwoje dzieci przez okres 36 miesięcy kwotę dodatku w wysokości 400 zł, a matki dwójki dzieci pochodzących z ciąż pojedynczych otrzymują świadczenia i dodatki w sumie przez 48 miesięcy w kwotach po 400 zł na każde z tych dzieci; - naruszenie art. 6 kpa i art. 7 kpa, polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy poprzez wybiórcze zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zaniechaniu wyjaśnienia i należytej weryfikacji wszystkich okoliczności wynikających z niniejszej sprawy o świadczeniach rodzinnych i uzasadnienie jej wbrew przepisom prawa; - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 107 § 1 i 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Niesporne w niniejszej sprawie jest, że skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej dodatku wychowawczego. Rozstrzygnięcia wymaga natomiast kwestia, czy dodatek ten przysługuje w jednej wysokości (400zł miesięcznie) bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu, czy też dodatek ten przysługuje na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu, pozostające pod opieką osoby uprawnionej do dodatku. Podkreślenia wymaga, że kwestia ta wywołuje rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Pogląd o konieczności przyznania takiego dodatku na każde dziecko został sformułowany m.in. w wyrokach WSA w Poznaniu z 24.01.2008r., sygn. akt IV SA/Po 848/07 i z dnia 21.08.2013r., sygn. akt IV SA/Po 557/13 oraz w wyroku WSA w Rzeszowie z 30.01.2013r., sygn. akt II SA/Rz 917/12. Odmienny pogląd został sformułowany m.in. w wyroku WSA w Szczecinie z 26.06.2013r., sygn. akt II SA/Sz 176/13, wyroku WSA we Wrocławiu z 18.07.2013r., sygn. akt IV SA/Wr 827/12 oraz wyroku WSA w Gdańsku z 27.06.2013r., sygn. akt III SA/Gd 390/13 – orzeczenia dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się jednak do drugiego z podanych poglądów, podzielając tym samym stanowisko, że wysokość dodatku wychowawczego nie jest uzależniona od liczby dzieci (urodzonych podczas jednego porodu), które pozostają pod faktyczną opieką osoby, której przysługuje uprawnienie do tego dodatku. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm. – dalej jako u.ś.r.), dodatek wychowawczy - przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie do art. 10 ust. 2 u.ś.r., dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł. miesięcznie. W ocenie Sądu, przepis art. 10 ust. 2 u.ś.r. w sposób jednoznaczny ustala kwotę przysługującego dodatku wychowawczego. W szczególności z przepisu tego nie wynika uzależnienie kwoty dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie uprawnienia do przedmiotowego dodatku na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, to dałby temu wyraz posługując się odpowiednimi zwrotami normatywnymi. Takie rozwiązanie zostało sformułowane w przepisach u.ś.r. w odniesieniu do dodatku z tytułu urodzenia więcej niż jednego dziecka w czasie jednego porodu (art. 9 ust. 4), dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka (art. 11 a ust. 3), dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (art. 14 ust. 2). Natomiast w zakresie dodatku wychowawczego ustawodawca takiej możliwości nie przewidział. Z treści art. 10 ust. 1 u.ś.r. wynika natomiast, że liczba dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma znaczenie jedynie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, który wówczas wynosi 36 miesięcy kalendarzowych, a nie – jak przy wychowywaniu 1 dziecka – 24 miesiące. Powyższe oznacza, że ustawodawca uznał, że w wypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu wsparcie dla takiej rodziny przybiera postać wydłużenia czasu pobierania rozważanego dodatku, a nie zwielokrotnienia jego wysokości. Dotyczy to również przypadku sprawowania opieki nad dzieckiem lub dziećmi legitymującymi się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wsparcie w tym przypadku polega na wydłużeniu okresu pobierania dodatku do 72 miesięcy kalendarzowych, przy czym – zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy - przedmiotowy dodatek do zasiłku rodzinnego wynosi zawsze 400 zł, niezależnie od liczby dzieci poddanych pieczy rodziców. Za konstatacją taką przemawia także uzasadnienie projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych (Sejm RP IV kadencji nr druku: 1555, dostępny pod adresem www.sejm.gov.pl), w którym odnośnie wprowadzenia dodatku wychowawczego wskazano, że "zaproponowano także jednakową wysokość świadczenia - podwyższonego w stosunku do kwoty obecnie obowiązującej (318,10 zł) - 400,00 zł miesięcznie. Należy jednak zauważyć, że przyjęcie tej kwoty oznacza obniżenie wysokości świadczenia dla osób samotnie wychowujących dziecko oraz wychowujących więcej niż dwoje dzieci (aktualnie jest to kwota 505,80 zł). Proponuje się zatem, aby osoby, które w dniu wejścia w życie nowych rozwiązań będą już uprawnione do zasiłku wychowawczego, utrzymały prawo do korzystniejszych warunków dotyczących wysokości świadczenia". Warto też zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., P 41/09, który co prawda dotyczył innego, niż omawiany, przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych - art. 5 ust. 2, lecz dotyczącego kwestii braku zróżnicowania poziomu dochodu na osobę w rodzinie w zależności od tego, czy w rodzinie jest jedno dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności bądź więcej dzieci niepełnosprawnych. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych z przepisami Konstytucji ( publ. OTK- A 2011/3/25 ). Z kolei w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. , K 28/11, Trybunał Konstytucyjny uznał zgodność z przepisami Konstytucji art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim ogranicza on wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka do kwoty 340 zł na wszystkie dzieci oraz art. 11a ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim ogranicza wysokość zwiększenia dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka do kwoty 160 zł na wszystkie dzieci niepełnosprawne ( publ. OTK-A 2012/11/137). Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.